〔摘要〕本文在剖析经济法的使命和现代国家的职能的基础上，较为系统地讲解了在现代行政管理中运用经济法的意义、目的、原则、基本内容和可操作性等问题，进而揭示了经济法学与行政管理学的密切关系。

〔关键字〕经济法现代行政管理经济管理法制化

1、经济法的使命在于规范国民经济关系

1.经济法的实质

法律的基本功能是调整社会关系，以形成有益于统治阶级的社会秩序。其中，经济法调整国家原因影响的经济关系，亦即国民经济关系。

这里所说“国家”，包含国家权力机关和它的实行机关——行政机关。宪法规定，全国人大拟定和修改有关经济的基本法律，审察和批准国民经济和社会进步计划和计划实行状况的报告，审察和批准国家的预算和预算实行状况的报告；全国人大常委会拟定和修改关于经济的一般法律，在全国人大闭会期间有权对全国人大拟定的法律进行部分修改和补充，审察和批准国家计划和预算的部分调整策略。国务院拟定有关经济的行政法规，编制和实行国民经济和社会进步计划和国家预算，领导和管理经济工作和城乡建设。依据宪法的基本原则，经济法对各级国家机关，主要对政府领导、组织和管理国民经济的职权与行使职权的程序作出具体规定，以利贯彻实行。这就是“国家原因”。

国家原因影响的范围，包含宏观方面和微观方面。宏观方面，指的是国家经济进步的全局，重点为计划、预算、税收、金融、物价、薪资、产业政策、对外经贸等。微观方面，指的是政府有关部门对企业、对市场的具体事情的必要管理。

国家原因影响的方法，包含干涉和参与。干涉，说的是间接调控和直接管理。宏观调控主要采取经济方法，根据经济规律尤其是价值规律办事，并且尽量纳入法制程序。直接管理从表现形式上看主要使用行政方法，但也应当是依法行政。干涉又可分为积极干涉与消极干涉，前者指保护、鼓励，后者指限制、禁止。历经多年的改革实践，大家已形成了如此一条指导原则：“政府运用经济方法、法律方法和必要的行政方法管理国民经济，不直接干涉企业的生产经营活动。”〔1 〕这就明确了什么叫“国家适度干涉”。参与，说的是国家投资，举办企业、事业。国内以公有制为主体，而公有制中又以国有为主体，国家对国有资产享有占有、用、收益和处分的权利，但国有并不等于国营，所有权与经营权可以离别。严格地说，干涉是“管”，参与是“办”，管、办应当分开，前者是政府作为社会经济管理者的职能，后者是政府作为国有资产所有者代表的职能。经济法侧重规范国家管理国民经济、维护市场经济秩序的活动。

由此大家可以得出一个认识：经济法是国家管理和协调国民经济运行关系的法律规范的总称。它的基本组成部分有三大块：一是国家对整个国民经济实行宏观调控和必要的行政管理；二是维护市场角逐秩序；三是打造现代企业规范。国家调控市场，市场引导企业，企业自主经营，构成经济法的基调。

依据这种认识，经济法与民法作出了基本的划分。民法调整平等主体的公民、法人及其他组织之间的经济关系，而经济法调整国家原因影响的经济关系。当然，在某些状况下也会发生肯定的交叉联系。在调整社会主义市场经济关系的过程中，民法、经济法既有相对分工，又一同发挥用途。

2.经济法在国家整个法律体系中的地位

一国的法律体系是指由具备内在联系的每个部门法组成的统一体。对法律部门的划分和法律体系的框架，中外法学界历来存在多种建议。大家觉得，设计一国的法律体系，一方面要合适本国的国情，其次要考虑与国际接轨。笔者过去提出：“从中国社会主义的实质出发，在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”〔2〕去年初， 王家福等六位研究员著文提出，国内的社会主义法律体系主要应由以下九类法律构成：宪法，行政法，经济法，行政诉讼法，民商法，民事诉讼法，刑法，刑事诉讼法，社会法。其中，列在第三位的是“国家从整体利益出发对经济生活进行必要干涉、对经济秩序予以维护和对市场进行宏观调控的经济法。”〔3〕这样突出经济法的地方，在现在所看到的著述中， 还是不多的。

经济法在国内社会主义法律体系中的地位，第一表现为它已形成为一个独立的法律部门。经济法的调整对象，是客观存在的、现实的经济关系，既有我们的特殊性又有肯定的范围。经济法的调整办法，具备直接性和综合性。假如说，在改革开放之初，经济法尚处于一种理论形态的话，那样，今天可以说，一系列的、调整国家原因影响经济关系的法律规范已经组合成整体意义上的经济法部门。

作为一种新型的法律形态，经济法在国家整个法律体系中的地位，不只表现为它是不是为一个法律部门，更要紧的问题在于它是不是为一个基本的法律部门。打造市场机制与宏观调控相结合的市场经济模式，综合协调国家、市场、企业三者之间的关系，主要依靠于民法和经济法，而其中宏观调控为经济法特有些功能。经济法解决的社会矛盾是基本的经济关系，所起有哪些用途是别的法律部门没办法替代、因而必不可少的。有鉴于此，称之为基本的法律部门，不是顺理成章吗？

2、行政机关最很多的工作是依法管理国民经济

1.现代行政管理的职能

中国几千年的封建社会中，行政、司法总是混为一体，知县、知府很多的事务是审理案件。现代社会文明的标志之一，则是把立法、行政、司法分开来了。虽然国内不照搬西方某些国家的“三权分立制”，但也将国家机关划为既有分工、又有配合的权力机关、行政机关、审判机关和检察机关三类。考察现代行政管理的职能，需要以此为起点。这还只不过一般性。

特殊性在于体现年代特点。在经过正、反两种经验比较之后，中国人民在以邓小平同志为代表的中共的领导下，终于找到了一条有自己特点的社会主义建设路线，现已庄严地记载于党章和宪法之中。这就是：以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。既然国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，那样，作为国家权力机关的实行机关——行政机关，最很多的工作势必是管理国民经济。同时，还要管理各项行政事务、文化事业及其他社会事务。

2.经济法与行政管理的结合点

前面已剖析经济法的使命和现代国家的职能，在此基础上，大家将进一步探讨经济法与行政管理有的什么关系。经济法从法律的角度反映国家原因怎么样对市场经济秩序发生影响，行政管理从行政的角度规范行政机关怎么样领导和管理国民经济建设，这是一个问题的两个方面。对此，行政学家和法学家是达成了共识的。可以援引如下两份资料：

（1）夏书章教授主编的《行政管理学》， 对当代行政的定义作了下述界定：“行政是国家权力机关的实行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。”〔4〕

（2）张尚ｚｈｕó＠①教授所著《行政法课程》， 提出下述看法：“在国内，政府工作的法制建设，主如果同国内社会主义法律体系中的两大法律部门紧密有关的，这就是经济法和行政法。当然，经济法，除它的一个大的分支——经济行政法是同政府工作密切有关的以外，它还有另外的一些内容。而行政法，包含它的同经济法交叉的一个大的分支——经济行政法在内，则全部是同政府工作密切有关的。总之，加大政府工作的法制建设，在国内，主要就是要大力进步经济法和行政法。”〔5〕

毋庸置疑，依法管理国家事务，就包括着依法管理国民经济，尤其是将经济法行政法运用于行政管理之中。

经济行政法是调整国民经济管理关系的各种法律规范的总称，如国内现已拟定出来的《预算法》、《税收征收管理法》、《中国人民银行法》、《审计法》、《土地管理法》、《城市房产管理法》、《国有企业财产监督管理条例》、《外汇管理条例》、《公司登记管理条例》等等。因其以经济法与行政法相交叉的形态出现，兼具经济法和行政法两方面的属性，一些学者称之为经济行政法，也有人觉得应称之为行政经济法。因其强调国家原因有哪些用途，行政管理服务于经济建设，所以它也就是国民经济管理法。

据统计，在国内的法律体系中，约有80％的法律和行政法规是由行政机关实行的，而其中，最很多的行政执法活动是由经济行政管理机关进行的，如计划、财政、税务、中央银行、审计、统计、物价、工商行政、技术监督、规划、土地、城市建设、劳动、海关、自然资源管理、环境保护和各产业部门，既是行政机关，同时又是执法机关。

经济法立足于国家整体，显示出社会公共性的根本特点； 现代行政管理又称公共行政管理，即政府在社会经济进步方面发挥用途。结论自然而然地得出来了：经济法与现代行政管理有不解之缘；现代行政管理中需要运用经济法这种方法。

3、经济法在现代行政管理中的具体运用

1.目的

在现代行政管理中运用经济法，期望达成什么目的呢？大家都知道，所有经济工作需要以提升经济效益为中心。大家正在实行两个具备全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方法从粗放型向集约型转变。前一个转变，本世纪之内需要初步达成；后一个转变，则需要更长的时间。目前国有企业包含国有外贸企业，面临不少困难，某些企业效益不甚理想。因此，大家的着眼点应定为效率优先，同时也要兼顾公平。

经济法对国民经济发生影响，一般通过经济基础作为中介，或是改造旧的生产关系，或是确立新的生产关系，以解放生产力，进步生产力。也有的涉及人与自然之间的关系的经济法律，可以直接对生产力起到保护和促进有哪些用途。国家经济管理机关及其员工，要熟练地学会履行行政管理职能所必需的法律常识，特别要提升运用经济法管理国民经济的意识和能力，努力达成国家提出的目的：“经济管理法制化达到较高水平。”〔6〕拟定社会主义法律需要遵循客观经济规律和自然规律，按法律办事与按规律办事要尽量一致起来。达成经济管理法制化，也就是达成经济管理科学化。科学习管理，治国之道。

2.原则

在现代行政管理中运用经济法，需要坚持什么原则呢？概括地说，就是依法行政。其理由在于，社会主义市场经济应当是法制型经济。

依法治国的基础环节是行政管理法制化。行政机关根据法律规定行使行政权力，管理国家事务，反映了人类社会的进步，即从人治走向法治。现代国家政府常见奉行这一准则，国内于改革开放之后亦确立了这一原则。依法管理国民经济，正是依法行政的要紧方面。

社会主义国家实行依法行政，以规范化的规范，正确处置人民政府与人民群众的关系，有益于保证贯彻为人民服务的宗旨，有益于保证行政管理的规范性和科学性，也有益于保证社会对行政工作的监督。

近二十年来，国内的社会主义法制建设获得了巨大的收获，但还存在不少的问题。比如，在经济范围，侵占、破坏国家的和集体的财产，制造、销售伪劣商品，搞不正当角逐，扰乱市场经济秩序，乱收费、乱罚款、乱摊派，政府机关滥用职权、自办公司、巧立名目、与民争利等等，人民群众对这类社会公害深恶痛绝。1996年3月， 在八届全国人大四次会议所作的政府工作报告中强调指出：“各级政府及国家公务员都要依法管理经济和社会事务，坚决维护国家法律法规和政策的统一性与严肃性。”

3.基本内容

在现代行政管理中运用经济法，需要学会什么基本内容呢？可分为宏观调控与具体行政管理两大环节。

国家管理经济的职能，主如果把宏观管住，包含规划整体进步、拟定方针政策、协调市场运行、组织社会保障，通过立法确立计划、财政、金融三者之间相互配合和相互制约的机制，确立价格、薪资综合改革策略。因此，计划法、财政法、税法、银行法、价格法、薪资法等在经济法体系中占有举足轻重的地位。现代经济法作为国家宏观调控经济的法律，显示出在市场经济条件下国家有哪些用途是主动的，而不是被动的，是高屋建瓴的管理，而不是拾遗补缺。

这里有一个成功的例子。1993年3月， 国内修正《宪法》，增加了一项要紧条约：“国家加大经济立法，健全宏观调控。”同年6月24日，中共中央、国务院发出《关于目前经济状况和加大宏观调控的建议》，提出了16条手段。中央领导同志说，16条中有13 条是经济方法。 从1993年下半年以来，国内推行了以治理通货膨胀为最重要任务的宏观调控。经过三年多的努力，到1996年底，国民经济的运行成功地达成了“软着陆”。在此期间，立法上亦采取了一系列手段，包含：（1）1993 年12月拟定的《公司法》，确定“公司在国家宏观调控下，根据市场需要自主组织生产经营，以提升经济效益、劳动生产率和达成资产保值增值为目的。”（2）1994年3月的《预算法》，开宗明义提出：“为了强化预算的分配和监督职能，完善国家对预算的管理，加大国家宏观调控，保障经济和社会的健康进步，依据宪法，拟定本法。”（3）1995年3月的《中国人民银行法》，第一条规定：“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确拟定和实行，打造和健全中央银行宏观调控体系，加大对金融业的管理，拟定本法。”第三条规定：“货币政策目的是维持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”上述经济法律都强调了“健全宏观调控”这一非常重要的管理方法。

另一个环节为对国民经济活动的具体行政管理。比如，公司注册登记，颁发各类许可证和执照，征税，物价检查，产品市场管理，商品水平监督管理，等等。行政法上称之为具体行政行为。

至于抽象行政行为，那是指国务院拟定行政法规，国务院有关部委局和地方有关政府拟定规章，各级行政机关拟定、发布具备常见约束力的决定、命令。这类行政法规、规章、决定、命令，有些涉及宏观的即全局性的方面，有些涉及微观的即个别性的事情。宏观管住、微观搞活，并不是指宏观管死、微观自流。政府的抽象行政行为和具体行政行为都可以对宏观经济、微观经济发生如此或那样的影响。

4.可操作性

在现代行政管理中运用经济法，应该注意什么可操作性的问题呢？依据国内的实践，主要应当处置好以下几种关系。

第一，国民经济法制管理的层次划分——基本层次与补充层次。行政机关是社会经济的管理者，同时又是行政执法者。依法行政的第一个层次或曰基本层次的内容，即是行政机关依法行使行政管理权，包含行政处罚权。在社会主义市场经济条件下，行政机关面临着很多的社会、经济问题，需要作出很多的具体行政行为。而当公民、法人或其他组织违反行政管理秩序之后，行政机关则依法对其作出行政处罚决定。依法行政的第二个层次或曰补充层次的内容，即是公民、法人或其他组织对行政处置、行政处罚不服，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼和需要获得国家赔偿。这三项相互关联的法律弥补规范，其结果，可能是对行政处置、处罚的认同和维护，也会是对行政处置、处罚的否定和制约。行政机关享有行政管理权，公民、法人或其他组织享有法律救济权，从中亦可体现社会主义法制的公正性。

第二，行政管理权限的范围——法定职权与自由裁量权。行政机关行使权力遵循法定原则，即只有法律规定的行政权力才能行使，法无明文授权则不能为之。违反这一原则办事，就构成越权。针对现在对某些违法行为打击不力的状况，大家需要加强执法的力度，这从一般意义上讲也是对的，但全方位理解，应当是：行政执法、行政处罚既要有力度，也要有限度。这个“度”，就定在法定职权上。因为社会经济生活复杂多样，完全采取“一刀切”的方法并不适合，法律常常在法定职权范围内列出一个幅度，行政机关可在法定的幅度内享有自由裁量权，但不可以显失公正。如一般违反治安管理行政秩序的罚款幅度为1元以上、200元以下；对不真实广告可以参考情节处以1万元以上、20万元以下的罚款。行政机关行使职权不可以越出法律、法规和规章规定的范围。因此，自由裁量权不等于无所不为。行使法定职权和自由裁量权都是依法行政。

第三，行政管理职权的内容——权力与义务。行政管理职权是代表统治阶级意志（在社会主义国家，就是代表人民意志）的国家通过立法授与的，它不只意味着权力，而且同时意味着义务，因此又称为职责。既然承担了义务，就应当作为，而不可以不作为。乱作为是越权，不作为是失职。权力也好，义务也好，说到底，都是为了实践人民政府为人民服务的宗旨。有些人做了官（准确地说，应是公务员），只想到自己是管老百姓的，没想到为老百姓办实事。大家感叹到某些地方、部门办事难，其源盖出于此。所以，国家员工需要树立统一的权力、义务观。政府与企业的正确关系，应当是：管理中有服务，服务中有管理，管理也是服务。

第四，行使行政管理职权的过程——实体权限与程序需要。实体法规定实质的权利、义务，程序法规定行为的方法、步骤。前面所讲作为和不作为，亦适用于是不是根据法定的程序执法。不论行政处置、行政处罚，抑或行政复议、行政诉讼、国家赔偿，都不可以违反法定的程序需要。比如《行政处罚法》规定：“没法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”所以，行政管理一要讲权限，二要讲程序。但需小心，程序不可以太繁，应当有益于提升行政效率，又便捷人民群众。

4、经济法学与行政管理学的密切关系

目前全世界都在关注进步范围的一个要紧议题——公共行政管理。1996年4月联合国初次专门讨论这个问题。 国际行政科学掌握为现在世界行政科学范围规模最大、层次最高、最为要紧的学术组织，第三届国际行政科学大会于1996年十月在北京举行。中国政府一直致力于行政管理体制的改革和进步，吸收外国的先进经验，探索合适本国国情的行政管理模式。大家对行政管理学的重要程度应当有足够的认识。

行政管理学又称行政学，或公共行政学，或公共管理学。前述《行政管理学》一书指出：“行政管理学是研究国家权力机关的实行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。”〔7〕

作为一门综合性的学科，行政管理学同其他很多有着密切的联系。比如，经济法学。经济法学是整个法学中的一个分支学科，它研究经济法的产生、进步和发挥用途的规律性。它的学科对象中，包括政府的法律地位和经济管理行为的规范化问题。政府作为体现公共权力的国家机关、作为国有资产所有者与作为民事关系中的机关法人，这三重性法律身份需要严格区别、正确适用，不然就会因法律地位模糊而致使管理秩序混乱。国内的行政体制改革还需继续，同时对外国的尤其是以日本、法国、韩国等为代表的政府主导型市场经济模式，应予关注并进行一些比较研究。政府依法管理国民经济，协调市场经济运行，既是现代化建设的势必需要，又是现代化建设的科学方法。由是观之，经济法成为现代行政管理的要紧组成部分，乃是题中应有之义。

诚然，经济法学与行政管理学各有特定的内容和体系，但在怎么样打造有效的行政体制、依法管理国民经济这一主题上，它们发生交叉的关系。大家可以运用系统工程的理论和办法将它们统一或结合起来。日本法学家过去说过：经济法中的大多数规范，是要由国家各种行政机关来实行的〔8〕。中国亦如是。经济法学中包括行政管理， 行政管理学中包括经济法。学科交叉是现代科学进步的趋向之一。

〔1 〕见《中共中央关于打造社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日）。

〔2〕拙作：《经济法新论》，中山大学出版社1993年6月版， 第4页。

〔3〕王家福等：《论依法治国》，《法学研究》1996年第2期。

〔4〕〔7〕夏书章主编：《行政管理学》，中山大学出版社1991年6月版，第2页、第6页。

〔5 〕张尚ｚｈｕó＠①：《行政法课程》， 中央广播电视大学出版社1988年版，第28～29页。

〔6 〕见《中华人民共和国国民经济和社会进步“九五”计划和2010年远景目的纲要》（1996年3月17日）。

〔8〕金泽良雄：《经济法概论》， 中文版见甘肃人民出版社1985年5月第一版，第118页；江上＠②：《经济法、禁止垄断法概论》， 中文版见海外法学常识译丛：《经济法》， 常识出版社1982年3月第一版，第8页。