摘要 中国电信业从政企合一走到目前的分业经营，从一家独占走向六大并存，从垄断到角逐，从行政管理到法制管理，电信业的运营、建设均依据《中国电信条例》在推行。伴随国内电信角逐性市场的形成，依据信息产业部《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的公告》，为开放驻地网运营市场试点提供了法律依据，本文就驻地网站建设设、运营管理中法律依据的适用及法规的空白进行认述，其根本缘由在于《电信法》缺位，电信监管不力。 关键字 通信运营 驻地网法律依据“中国电信”是电信国企在国内电信业的典型代表。它孤独行走了40余年，从归是邮电部时的政企不分走向邮电分营、政企分开，从综合经营走向分业经营，从全国一家走向了现在的“划江而治”。从一家独占走向六大并存，这就是电信国企在中国电信业的存活及角逐近况。以互联网规模和盈利能力而论，中国移动通信集团公司和中国电信集团公司居于第一阵营，中国互联网通信集团公司和中国联通公司次之，铁道通信信息有限责任公司和中国卫星通信集团公司第三之。所以，准确描述电信国企在目前电信运营市场角逐格局中的角色是“两大两中带两小”。全国6000余家增值电信运营商之中，是国有全资、国有控股与国有法人控股的企业仍然不少，但其规模和实力不足以对中国电信市场产生重大影响。回顾6家全国性基础电信运营商在中国的成长经历，它们无一不是电信改革的产物，也无一不是电信国企。从成长的顺序来看，体制外培育在先，体制内分裂转变在后；行政管理在先法制管理在后；专用电信网调整优化在先，公用电信网重组改革在后。应当承认电信国企并不是是推进历次变革的主导性力量，但它们作为支撑中国电信业近10年来高速增长的主体市场力量却是没办法不承认的客观事实。电信国企的独特产权构成和经营机制可能并不拥有先天优势，但在中国特有些公有制经济基础的市场经济体制下，它们所遵循的渐进式变革道路事实上为电信业的持续稳定增长创造了必要的外部条件。伴随中国电信、中国移动等国企在境外的上市，电信市场角逐的加剧，不正当角逐行为的用法，原有些电信法规已没办法适应，本文就电信业务驻地网部分建设模式的法律依据进行探索，以其获得一些新思路。● 驻地网站建设设的法律依据伴随电信市场的开放，为打破电信垄断，2000年9月，国务院颁布了《中国电信条例》，确立了保护角逐、保障互连互通、推行中立的常见服务、发放许可证维持透明度、监管机构独立、公正分配与用稀缺资源等要紧原则；明确对基础电信业务和电信增值业务进行了界定和分类，确立了电信经营许可证规范、网间互联调解规范、电信资费管理规范、电信资源有偿用规范、电信服务水平监督规范、电信建设管理规范、电信设施进网规范、电信安全保障规范等八大规范。对电信市场和电信监管法律关系进行规范和调整，构成了现阶段国内电信行业监管的主要内容和基本依据。《电信条例》的颁布，很大促进了国内电信事业的进步。标志着国内电信业进入一个依法进步的新阶段。信息产业部依据《电信条例》及有关法律、法规的规定对宽带网的建设进行统筹规划和行业管理。加大社区宽带网驻地网站建设设、运营的政策引导和市场监管，保证每一个符合条件的企业均享有平等进入市场的机会，保证所有用户享有自由选择宽带业务服务的权利，维护广大买家的合法权益。但，因为《电信条例》是一部行政法规，同法律相比，它的效力等级相对较低，对电信市场的监管及违法行为的处置力度也较为有限。因为近年来国内电信市场和电信监管方面出现了一些新的状况、新的问题，及近年来国内角逐性电信市场的形成等，《电信条例》在适用和推行方面已逐步显示出肯定的局限性。伴随国内角逐性电信市场的形成，就驻地网的建设2001年6月信息产业部印发了行政规章《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的公告》，对驻地网的概念、开放的范围、宽带用户驻地网市场许可证的发放与管理、宽带用户驻地网市场开放的配套管理政策、宽带用户驻地网市场开放的步骤及有关工作进行了规定，为驻地网的建设运营提供了法律依据。驻地网的概念为：“用户驻地网（宽带用户驻地网）是指用户互联网接口到用户终端之间的传输及线路等有关设施。以上是逻辑上的概念，规章对用户驻地网的管理界定如下：用户驻地网是从用户驻地业务集中点到用户终端之间的传输及线路等有关设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼”[1]。决定在北京、上海、广州等13个城市进行宽带用户驻地网运营市场的试点。信息产业部明确指出：“宽带用户驻地网的运营是互联网接入业务，依据《电信条例》对业务的分类，这种业务是基础电信业务。考虑到宽带用户驻地网数目海量，而且是互联网的末梢，单个互联网的影响面较小，为简化审批程序，宽带用户驻地网运营许可证的发放将比照增值业务许可证的发放方法来管理” [2] 。宽带用户驻地网运营许可证的发放采取运营单位提出申请，各省、直辖市电信监管部门审批的方法进行。获得宽带用户驻地网运营许可证的运营商可以在许可证规定的区域从事宽带用户驻地网设施的建设、互联网元素的供应、出租和提供许可证规定的其它业务。2003年信息产业部颁发《电信业务分类目录》将宽带驻地网进一步上升到第二类基础电信业务、互联网接入业务中的用户驻地网业务，也就是驻地网互联网可以运营宽带数据也可运营语音。概念为“用户驻地网业务是指以有线或无线方法，借助与公众网相连的用户驻地网（CPN）有关互联网设施提供的互联网接入业务”。[3]用户驻地网是指用户互联网接口（UNI）到用户终端之间的有关互联网设施。用户驻地网特指从用户驻地业务集中点到用户终端之间的有关互联网设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼，但不包含城域范围内的接入网。“用户驻地网业务经营者需要自己组建用户驻地网，并可以拓展驻地网内互联网元素出租或供应业务”。从电信监管部门的规定看，用户驻地网运营商投资建设用户驻地网后，如未拥有第一类基础电信业务许可证的可以向其他公众网运营商[注]出租或供应驻地网互联网元素，供用户自由选择公众网运营商，保证买家的权益；有公众网运营权的，如用户选择第三方公众网运营商的电信服务，也应向第三方公众网运营商提供出租驻地网互联网元素服务，保障买家权益。用户有权自主选择用依法开办的各类电信业务，电信业务经营者在其经营活动中，不能“以任何方法限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务” [4]。也就是说任何电信运营商不能限制电信用户自由选择电信服务的权利。● 存在问题伴随驻地网运营许可证的发放，驻地网的建设蓬勃发展的拓展起来，几乎所有宽带驻地网运营商和公众网运营商都在跑马圈地，借助用户驻地网的管理界定的模糊“用户驻地网是从用户驻地业务集中点到用户终端之间的传输及线路等有关设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼”[1]，居民小区可以2000M2，也可以2Km2，管理界限和基础电信业务概念雷同，随便扩大建设范围占山为王。公众网运营商跟房产开发建设方签定合作协议时提出，免费承建用户驻地网，产权归公众网运营商，并需要建设方在廿年内不可以再选择另一家公众网运营商，签订排他性、独占性条约，逼用户用锁定的公众网运营商。这里就出现了一个用户的通信服务选择权问题，用户怎么样自由选择公众网运营商，怎么样监管公众网运营商签订排他性协议，未在法规上明确规定。用户有权自主选择用依法开办的各类电信业务，电信业务经营者在其经营活动中，不能“以任何方法限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务” [4]，用户的通信选择权须通过驻地网运营商向公众网运营商出租互联网元素才能达成。怎么样拓展驻地网互联网元素的出租、供应，怎么样使几家公众网运营商能借助驻地网运营商的互联网元素向电信用户拓展电信服务，在法规上未明确规定。房产开发商将物业供应给用户前应在临时业主公约中告知入伙的顾客，本驻地的驻地网运营商是哪个，电信服务是怎么样拓展的，假如和公众网运营商签订排他性协议或者其它不正当方法限制用户选择其他公众网运营商的服务，那样就侵有用户的自由选择权，应当遭到按电信条例处罚。但，若是房产开发商推行的妨碍行为，则不是电信法规调整的范围，应由《城市房产开发营运管理条例》负责调整。现在，国内在这一新问题上的法律规定还有的模糊，用户驻地网互联网元素的出租供应，互联网元素的出租供应后的管理等也未有明确规定，缺少具体的操作性。用户驻地网的产权及管理问题，按民法学物权理论，产权关系由投资关系形成，哪个投的钱，产权就归哪个。“城市建设和村镇、集镇建设应当配套设置电信设施。建筑物内的电信管线和配线设施与建设项目用地范围内的电信管道，应当纳入建设项目的设计文件，并随建设项目同时施工与验收。所需经费应当纳入建设项目概算。”[3]验收合格后，由建设单位向电信部门移交其配套电信设施的全部竣工档案。也就是说，用户驻地网中的这类电信设施应该由建设单位来集资建设。多少年都是这么做下来，这类电信配套设施建完将来，要免费移交给电信部门，以前政企合一，这个电信部门是指中国电信，目前指的是通信管理局，但法律规定通信管理局又不负责运营，各家公众网运营商依据电信条例向业主要楼房竣薪资料，导致产权人缺位。国家建设部也认定房产开发商开发房产项目的配套设施包含通信管线设施，但在其产权归属上并未有明文规定，使之电信企业免费占用。有些建设单位，不想投这笔资金，而公众网、驻地网运营商想带资进入。在部分运营收益高的驻地大伙抢着投资，几家用电器信运营商建设多套驻地网，一同运营，拓展恶性角逐，损害国家利益，时有将他们光、电缆错锯的恶性事故发生，危及国家及用户利益。● 解决方法《中国电信条例》、信息产业部《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的公告》，为开放驻地网运营市场试点提供了法律依据，但对宽带用户驻地网的管理界定；怎么样保证平等接入（如合作协议中不可以包括买断、独占等排它性条约，对与不同运营商合作应遵循平等的、非歧视性原则、怎么样保证用户的通信选择权）；在一个用户驻地建设多个宽带用户驻地网时怎么样管理及可能出现的（包共用机房、楼内管道资源等问题；宽带用户驻地网的市场准入条件（资金保障、服务体系、长期服务能力）；城市建设和村镇、集镇建设配套设置的电信设施，在配套的电信设施完工后由哪个组织验收，验收合格交给哪个运营等等问题怎么办均未明确规定。其根本缘由在于《电信法》缺位，电信监管不力，电信行业仅有初具框架的法规、规章调整不够严密。在电信业进步速度愈加快、角逐程度愈加激烈的今天，政府的监管看上去越发要紧。在维护市场秩序、处置市场纠纷等方面无章可循，不确定性较强。对此我觉得可借鉴发达国家的电信立法，对驻地网站建设设作出法律规定，房产开发商需要在地产项目开发的同时建设通信管道，并向所有些公众网运营商开放，而用户可以自由选择接入。假如开发商有意阻止某家公众网运营商进入，则承担相应的法律责任。由投资关系势必产生产权关系，用户驻地网的产权应该是哪个投资哪个所有。假如房地产开发商投资的“产品房卖出后，通信管线的产权当然归业主所有；而小区的管线则归所有业主一同所有。[5]”公众网运营商投资的产权归公众网运营商所有。对建筑物内的电信管线投资哪个投入哪个所用的原则，我觉得建筑物内的电信管线等公共配套设施应该更适用建筑物区别所有规范[6]，不管房产开发商投资还是公众网运营商投资，建筑物内的电信管线应该是建筑物的添附，是一同共有财产，由全体区别所有人所有，一同用，对电信管线及建筑物内的公共配套设施的投资、用需要经过大部分共有人的赞同才能决定。房产开发商在售楼前应依据建设部《城市异产毗连房子管理规定》、临时业主公约明确告之购房者物业的公共配套设施的投资者是哪个，电信配套设施是使用出租、投资及其他投资方法建设的，电信设施的服务协议应该作为售楼合同的附件请购房者签字赞同，维护用户的利益。尽快起草《电信法》来调整电信企业与电信企业之间的关系、电信企业与电信用户之间的关系。明确规定驻地网的管理界定；保证平等接入、保证用户的自由通信选择权；一个用户驻地有多个宽带用户驻地网时怎么样进行管理；宽带用户驻地网的市场准入条件；城市建设和村镇、集镇建设配套设置的电信设施，在配套的电信设施完工后由哪个组织验收，验收合格交给哪个运营等等问题。没规矩，不成方圆，应尽快颁布国内的电信法，构筑详细完备的电信法律体系。参考文献 [1] 《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的公告》，中国信息产业部，二○○一年6月1日.[2]《关于开放宽带用户驻地网运营市场的框架建议》，中国信息产业部，二○○一年6月1日.[3] 中国电信条例 第46条 二○○○年9月25日.[4] 中国电信条例 弟42条 二○○○年9月25日.[5] 业主状告开发商电话“垄断”最后一公里争端升级 http://it.sohu.com/2004/03/25/35/article219593510.shtml[6] 王利民 民法 中国人民大学出版社 130页注 公众网运营商 指有拥有第一类固定通信业务电信运营许可证、第一类数据通信业务电信运营许可证的电信运营商