中图分类号：F230 文献标识码：A 文章编号：
1002-5812（2017）11-0091-03

21世纪初期，国家开始开发、用政府无纸化办公系统，并渐渐形成以信息管理软件为支撑的政府业务系统、办公系统的政务平台，信息管理软件的建设已成为直接影响政府有关部门拓展工作和提升实质工作效果的要紧内容，但因为政府机构交叉繁多、项目投入资金巨大，在信息化项目建设过程中难免出现各种重复建设、资金用不规范、投入大用效率低甚至违法违规事件。因此，信息管理软件审计成为了政府部门管理信息管理软件建设项目的要紧环节，通过审计监督，减少或防止信息支撑平台在建设和管理过程中所存在的高危风险。

1、政府信息化建设项目管理的近况

（一）部门利益驱动，超量申报立项金额

依据已推行完成的信息化建设项目状况，多数项目资金都有较大结余。究其缘由，主如果信息化建设项目是目前政府的重点建设项目，争取资金相对于其他专项容易，加之项目建设单位出于部门利益驱动，使得项目申报时总是不依据建设的实质需要，超量申报资金，使得各建设机构的项目资金计划安排量都很充裕，积余量较大；有的单位出现不计本钱的高配置，资金过于浪费。

（二）建设目的模糊，重建轻用效率低下

部分单位不可以科学、全方位规划信息化项目，思想上缺少节省意识、绩效意识，建设目的模糊。各信息化项目建设单位从申报资金开始，总是出于局部利益和本位主义考虑，不充分调查研究，盲目跟从，不从本单位实质状况出发，一哄而上，急于争资金上项目，致使建设项目目的模糊不清。因为目的模糊，在投资开发建设过程中，部分建设单位就存在项目建设主管部门与项目实质用部门联系不紧、协调不足、各自为政、管理脱节等现象，致使建设项目系统需要不明确、系统建设应用推进不快等问题。项目建成后，不再看重这一工程，或对用职员没做好相应的应用培训工作影响用，或部门之间不支持不配合没办法正常用，或部门领导觉得项目建设完成政绩，甚至出现完工后束之高阁的现象。项目建设管理过程中的重资金轻管理、重建设轻用、重硬件轻软件等状况导致投入资金的闲置与浪费。

（三）监督机制缺少，管理规范尚不健全

信息化建设项目虽然在项目建设前期阶段已经有了较为适当的申报和立项程序，但作为一项新兴产业和用工具，项目立项后进入推行阶段，相应的有效的外部审计、监督评价机制就比较缺少，尤其是对信息化项目建成后的管理效率和应用绩效非常难进行，非常难形成量化管理和监督评价的考核评价机制。同时，信息化管理系统类资产与普通的固定资产相比有其特殊性，尚未打造起健全的专门核算管理规范，资金项目无账可入、无账可查的尴尬局面时有出现。因此，长此下去不只没办法保障国有资产的保值增值的基本目的，还会出现资产浪费流失的紧急后果。

（四）开发标准不一，重复建设致使资源浪费

在技术方面，因为信息化建设的统一标准问题没彻底解决，各部门间的内外部信息共享存在肯定的技术障碍，同时部门之间信息化进步尚不平衡，产生重复建设的现象，也导致一些系统成为“信息孤岛”。在开发环节，因为现在开发商素质和能力的参差不齐等问题，部分企业存在恶意底价竞标或夸大技术能力的状况，致使项目推行遇见重重阻力，甚至有个别建设单位只能中途变更开发企业重新招标，导致人力物力的很多浪费。

2、信息化建设项目绩效审计的必要性及特点

（一）信息化建设项目绩效审计的必要性

从上世纪末开始，经过20多年的建设进步经历，国内政府机构和事业单位的信息化建设从开发探索、基本普及转变到全方位应用的阶段，已形成了相当大的信息化存量资产。怎么样切实加大对政府机构事业单位的信息化建设项目的管理与监督，提升政府资金的合理投入、有效用和绩效提升已成为重点工作。近年来，政府领导及各级审计机关已很看重和广泛关注对信息化建设项目的审计工作。《审计法》第二十二条规定，??计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算实行状况和决算，进行审计监督。这说明政府已经从法律角度明确了政府投资信息化建设项目的绩效审计是财政审计一体化的要紧组成部分，从法律高度表明了政府投资信息化建设项目绩效审计的重要程度和必要性。它既是政府政务进步升级的势必方向，也是政府机构转变职能的客观需要；既是政府机关转变理念促进审计转型的要紧环节，也是加大政府投资项目管理促进规范进步的必要方法。

（二）信息化建设项目绩效审计的基本特征

1.组织形式新，专业技术强。信息化建设项目绩效审计工作需要保证与建设项目管理用部门进行常常有效的交流联动，需要组成一支由信息化管理应用专业的博士、工程师、专业审计职员和政府机关信息化应用的相应职能职员等所构成和参与的综合性专项审计组织，设计专项专业性审计策略和项目针对性专用表格，使用访谈察看法、控制步骤图检查法、调查表法、功能与需要对比法、系统测试法等各类信息管理软件审计办法，这类办法表面上看是专业的信息管理软件审计办法，而事实上也是绩效审计革新的必要方法。

2.审计覆盖面广，内容复杂。信息化建设项目要以效益审计为主线、信息管理软件审计为方法，借助计算机审计技术，发现缺点，促进规范。信息化建设项目内容复杂，包含信息管理软件建设项目管理程序、资金用，信息管理软件规划、设计、推行、运维与应用等方面进行审计及绩效评价。政府审计部门需要通过与委托中介机构、被审计单位的积极协作配合，探索打造信息化建设项目的审计模式、审计标准、审计规范，为加快推进构建信息化建设项目审计的长效机制奠定理论和实践基础。 3、基于绩效审计的信息化建设项目管理问题剖析

（一）重复建设现象时有发生，缺少整体统一规划

因为在系统开发时缺少统一规划布局，因此部分单位存在重复建设状况，特别在上级业务主管部门推广信息化项目过程中，表现尤为明显。如某市某局投入30万元开发的特殊药品监管系统，通过验收刚筹备投入用，就因省局发文，需要全省统一用由省局开发的特殊药品管理系统，出现了新系统刚开发完收获变成“死系统”，类似状况在其他部门也存在。

（二）内外信息互通互联不足，形成部门信息孤岛

据调查发现，很多信息化项目在规划中明确需要信息化项目建成后，政府机关各有关业务部门通过用统一的服务平台或统一的数据交换，达成内部信息业务数据的共享。但在实质建设过程中却没严格根据设计规划策略推行，在数据的统一性、完整性、实时性上，缺少规范的数据字典和数据交换标准，内部数据共享度较低，没办法满足系统内信息共享、业务协同和智能处置的需要，形成以业务系统为单位的信息孤岛。同时和外部其他政府机构和职能部门间也没办法达成相互的信息共享和实时交换共享，容易导致政府整体信息资源和财政资金投入的浪费。

（三）设施高配低用效率不高，信息平台功能浪费

依据对某市18家单位47个信息化项目应用系统的服务器用状况抽查审计资料发现，部分单位在项目建设规划策略时，对有效借助的数据容量和访问数目的设计缺少科学依据，盲目追求高端大气上档次的系统配置，实质应用时服务器CPU平均用率为15%（商用服务器的用法标准为30%以下为低，30%至70%为中，70%以上为高），高配低用，系统功能很多浪费。如某委“金旅工程”一期项目购置总计价值92.30万元的各类服务器7台，经测试表明，各系统服务器CPU平均借助率仅为7.5%。同时不少单位的硬件设施采购过于依靠海外品牌，不只采购和平时运维本钱较高，一旦过了免费运维期，系统还将面临肯定的技术风险。

（四）达成网上办事程度较低，公共服务能力欠缺

政府网站等外网政务系统是政府部门为公众服务、与公众交流的有效平台，但据调查状况表明，公共服务能力尚待提升。主要表现为：一是网上办事达成程度不高；二是部分网站服务类信息不足，现在部分政府网站的信息总是局限于内部的平时政务状况及新闻报道，而针对公众的服务类信息较少；三是与民众互动的栏目不多，没充分借助互联网资源为公众参与社会事务提供讨论、谋划的平台，公共服务能力欠缺。

（五）信息部门机构人才缺位，系统运维和二次开发能力不足

伴随社会经济的不断进步，政务工作范围和内容的不断扩充，将带来很多的管理和安全问题，因此需要系统拥有二次开发能力和独立运行维护能力。但，审计发现部分系统在建设中对技术选型缺少二次开发的考虑，有的单位没准时获得系统源码，致使系统过于依靠原开发商，从而存在巨大的建设和应用风险。

4、加大政府信息化建设项目管理的建议

（一）加大项目跟踪审计

由规划立项、建设推行、推广应用多个阶段组成的信息化建设项目是一项复杂的系统工程，而且立项项目建设失败或重复立项批建等现象，使得政府信息项目财政投入比普通的建设项目资金损失浪费的概率更大。因此，政府项目绩效审计需要从单纯的事后审计向事前、事中、事后的全过程审计转移，并将重点放在对参与建设单位规划评审、可行性研究策略的事前审计和项目建设过程的事中跟踪审计等，以保障财政资金从立项开始到事后用的全方位节省、有效用。同时，以独特的视角将资金的审计从横向到纵向相结合，针对同一性质的资金调查不一样的单位，从资金用的一个特定的横切面考虑问题，较以往的对同一单位某一?Y金或同一资金纵向用状况的审计具备更丰富的绩效评价内容，同时还需要对同一项目进行跟踪审计，达成了时间上的纵向审计，也打造了项目审计的长效机制，促进项目建设资金的有效用。

（二）统筹规划整理资源

政府投资的信息化项目建设应统筹规划、依需立项、超前建设、稳步推进、充分借助。一是政府整体布局上要科学统筹、整体划一，每个需要机构单位应切实根据科学规划和行业需要来立项建设，共用性和个性化相结合，既突出重点、抓住重点，又能体现行业专业特征；既要防止片面追求平台功能的全方位性和先进性，也要防止设施的高标、高配，真的做到“依需而建”“随需而变”。比如在服务器等重点设施的采购与用中可以使用虚拟机技术或租用云服务器、云空间的方法，以降低服务器采购数目并提升服务器借助率。二是要达成地域性或行业性的互联互通、信息共享，防止重复建设，解决信息孤岛，降低投资损失及浪费。对部分自己运维能力不强的单位进行系统统一维护，解决因技术缘由导致的维护、二次开发能力不足和安全问题。三是要采取手段提升公共平台服务水平，提高互动能力。如增加网上办每件事项的内容，将信息准时、主动地传送给公众，扩大公众同意服务的选择；开辟互联网互动平台，以利于在与公众利益有关的重大决策时广泛征求公众的建议建议等。

（三）完善机制，提升水平

构建健全完善的信息化项目建设的监理、验收、审计等外部监督和绩效评价机制。应付信息化建设项目的建设过程进行监理，监理工作应由符合资质的监理单位推行。对项目竣工应进行实质性验收，验收组可由招标评标方专家及项目审批部门、建设单位、开发单位等组成，提升项目建设管理的规范性。项目竣工应进行审计，鉴于国家审计力量现在尚难以满足全部的信息化项目审计任务，可适合委托中介机构，借助外部信息技术专业人才，对建成项目的资金用和应用绩效进行必要的审计，逐步形成规范化的外部监督体系，促进项目科学规划、合理布局，不断提升信息化资金用效益和项目建成后的用法效率。同时打造开发商和监理单位信用评估规范，以有效提升项目建设水平。

（四）强化管理，保值增值

进一步加大信息化项目这一特殊资产的财务管理规范。一是对凡符合会计规范入账条件的硬件资产、软件资产要准时入固定资产账或无形资产账核算。二是对现行会计规范尚不清楚的资产要打造备查登记规范进行管理。三是要不断推进信息化项目成熟系统的推广用，以扩大信息化项目的社会效益和经济效益。四是要进一步扩大服务类项目的政府统一采购管理，加大整体管理，大大降低本钱。

总之，伴随社会信息化的推进，信息管理软件已愈加多地成为政府、社会各类组织拓展工作的基础平台，在政府信息化项目建设用过程中，需要运用系统科学的管理方法和评核手段，不断强化项目的审计监督管理，确保政府信息管理软件的靠谱性、共享性、安全性和高效性，促进政府部门行政效率的日益提升。