摘要：地方环境行政管理体制是国内环境管理体制的基础，科学有效的地方环境行政管理体制对于促进国内现有些环境管理体制的进步，改变环境状况，推行可持续进步等政策，都具备十分要紧的意义。本文对国内现有些地方环境行政管理体制存在的问题进行剖析，具体论述导致国内现在地方环境行政管理体制不科学、不健全的重要原因，从国内的实质状况出发，努力探索达成国内地方环境行政管理体制科学进步的渠道。

关键字：环境管理体制；问题；对策。

环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和规范。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益与相互关系，核心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配与各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，总是会把公众参与的问题考虑进来。他们觉得，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为以外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为要紧的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具备较高的社会化程度，企业和公众在环境管理中饰演着尤为重要的角色。在这方面，国内与西方国家相比还存在非常大的差距。较长期以来，大家所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部用途机制，一般不纳入进去。

1、国内地方环境行政管理体制存在的问题。

国内长期以来使用的是地方政府对辖区内环境水平负责的环境管理体制，这种体制，由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于可以非常不错地发挥地方的主动性和积极性。历经多年的努力，国内已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系。这种管理体制对于推进国内环境保护事业的进步发挥了积极有哪些用途。国内是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保护工作起步也比较晚，正处在经济进步速度过快、管理方法较为薄弱、环境意识还有待于进一步提升的转轨时期，因此该体制具备肯定的合理性和有效性。然而大家也应该看到它还存在着不少的弊病，部门分散、地方分割、条块离别的现象比较紧急，管理方法相对滞后，非常难适应社会经济进步的客观需要，对于环境保护工作的拓展具备肯定的阻力。

国内政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数目较多、规模较大、职员充足、技术设施好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来讲，各地方设置的环境管理机构，越往下数目越少、规模越小、职员越缺少、技术设施越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿国内的县级环境保护部门来讲，它的技术职员编制较少，但实质员工的数目却紧急超编，大部分职员没环境保护方面的有关专业常识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没较好的办法对职员进行培训。同时，环境保护部门的技术设施配置也比较落后，缺少基本的监测方法，不可以有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有的甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行剖析。因为缺少必要的管理方法，监管职员在现场进行执法主要依赖我们的感性认识和已有些工作经验，如此准时取证就有肯定的困难。因为缺少必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象非常难准时到达现场，从而做出迅速应对反应[1 ] 。国内地方环境行政管理体制存在的主要问题有以下几个方面。

（一） 以地域管理为主的环境管理体制，致使中央政府和地方政府存在行为差异。

中央政府对于环境保护的态度很看重，拟定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的策略高度。从中央政府的角度来看，由区域间的环境水平得到改变所带来的外溢效应是没有的，由于任何一个区域的环境水平得到改变都意味着整个国家的环境水平在不断提升。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，由于环境本身具备外溢性和跨地区性等特征，该区域对环境问题加强投入进行治理，可能得到收益的并非该区域而是邻近的其他区域，如此就使得一些区域忽略环境保护而片面地只追求经济效益。在进步与环境的目的选择上，地方的目的函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会进步与环境保护的可持续性，而地方政府的目的则明显偏重于局部、眼前的经济进步。在环境保护政策的决策与推行上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体政策时，会与中央政府的需要产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭着自己所拥有些经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方法，尽量地降低或防止自己利益的损失[2 ] 。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在肯定的行为差异。有学者觉得，从环境保护的纵向管理上来看，国内是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只不过一种业务指导关系，上级对下级缺少应有些制约力，执法过程中容易遭到人为原因的干扰[3 ] 。因为地区间经济进步的不平衡，不同区域对于环境污染问题的紧急性和保护环境的重要程度认识也不相同，因此，在资金投入上也存在着较大差异，有的区域投入了较多的资金用于环境保护，而有的区域则投入较少。这种现象势必导致区域之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会致使一些原来看重环境保护的地方政府向不看重环境保护的地方政府看齐，降低资金投入。即便某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理当地区的环境，但因为环境的特殊性，大家也非常难全方位衡量其治理环境的营业额，这就使得地方政府的环境保护流于形式。

（二） 地方环境管理机构在设置上难以满足实质需要。

现在全国有不少环境保护部门，尤其是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅是城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作导致了肯定的障碍。城市建设总是引发肯定的环境问题，而作为城市建设系统内的机构自然没办法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。由于没独立的机构，职员编制、工作经费等问题也都很难保障。有的区域环境保护部门内的自然保护监督管理机构不完善或者根本没自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中必不可少的两个部分，具备同等要紧的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都要进行强化，不可以侧重于任何一方。有的自然保护任务很繁重的资源或农业大省，到现在为止还没自然保护监督管理机构，有些省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然非常繁重，但机构的设置和职员的编制则远远不可以适应实质需要，甚至还有的地方出现了无人管理这方面的工作的状况。 [论文网 Www.LunWenData.Com]

（三） 行政区划的地方环境管理体制，不利于跨地区环境问题的协调。

环境问题具备较强的外部性和地区性，一个区域的环境污染或许会影响到周围其他区域，总是会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具备跨行政地区的特征。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时拟定与之相适应的流域环境保护立法就看上去非常重要。

然而国内在这方面的建设还非常不够。虽然在几个大的流域打造起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并不是强有力的流域环境管理机构。而国内现在实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶是地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别区域为谋求经济的进步而不惜损害其他区域的利益与妨碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，因为部门之间的协调不畅，跨地区执法困难程度比较大[4 ] 。

（四） 中央政府监督乏力，很难落实地方政府责任制。

根据《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区内的环境水平负责。也就是说，环境水平的好坏，地方人民政府是责任主体，但有关法律既没明确规定政府部门怎么样履行其责任，怎么样保证其履行责任，也没明确规定如不履行职责应承担何种责任[5 ] 。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政绩的主要标准的状况下，考核干部实行的是自上而下、以GDP 增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成状况仍然是要紧的内容，特别是GDP 的增长，把当地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资状况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没硬性需要。这种考核体制某种程度上鼓励了地方进步经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促进一些地方将完成经济指标作为当地区进步的最重要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以GDP 为中心，把进步才是硬道理片面理解为GDP 增长才是硬道理，不考虑资源、环境的可承载能力，盲目上项目，搞投资，导致很多低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分紧急”[6 ] 。地方政府中的部分领导从个人和当地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺少紧迫感，甚至把环境保护与经济进步对立起来，错误觉得要大力治理污染、保护环境，就会妨碍当地区的经济进步，影响政绩目的的达成，甚至出现干扰环境执法行为，肆无忌惮地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力方法阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是不是依法履行对本辖区环境保护水平负责的义务，是不是采取有效手段改变环境水平，仍然缺少有效的机制和方法进行监督和制约。

2、达成地方环境行政管理体制科学进步的思路。

（一） 根据政企分开的原则，转变部门职能。

国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真的的为基层和企业服务。不断加大环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济进步部门的关系，初步打造起科学的行政运行规范。同时要结合国内的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适合分散相结合的工作办法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的拟定权集中到中央，同时又要根据具体问题具体剖析的办法，依据每个区域进步存在的差异，环境标准可以结合当地的实质状况，采取不一样的政策。而对于跨地区的环境问题，如大方污染、水污染等问题的处置权限都要集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处置等问题的处置权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处置权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只不过引导或指导有哪些用途。

（二） 加大职员和机构方面的建设。

精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不可以精简，反而要不断加大。从整个国家未来发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的状况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加大。由于长期以来，地方政府只重视进步经济，对于环境问题看重不够，致使环境污染欠账较多。在以后的进步过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改变需要肯定的时间，在这期间里现有些生态环境可能还会进一步不断恶化，在以后的20 年甚至30 年里，国内的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远进步来看，要达成国家的可持续进步，就需要不断加大环境保护。

（三） 完善环境保护跨部门与中央与地方的协调机制。

环境保护政策不能离开部门进步政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境水平情况和经济进步对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会进步水平的要紧标志。要打造国民经济绿色进步统计指标体系，不只要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这类指标来衡量国家和区域的经济水平，全方位、科学、合理地评价区域、单位和干部的营业额。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要适应政府机构改革的时尚，通过计划、预测，综合考虑潜在影响原因，协调各部门间综合处置经济、环境和社会的问题，加大跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在肯定的矛盾，完善环境保护的中央与地方的协调规范就看上去尤为紧迫。

参考文献：

[1 ]胡双发，王国平。 政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性剖析[J ] . 贵州社会科学，2008 , （5） :91 - 96.

[2 ]邓志强，罗新星。 环境管理中地方政府和中央政府的博弈剖析[J ] . 管理探索，2007 , （5） :19 - 21.

[3 ]游霞。 环境管理体制若干问题探讨[J ] . 科技管理研究，2007 , （10） :58 - 59.

[4 ]孙志燕，高世楫。 环境政策存在的若干问题与调整思路[N] . 学习时报，2007 , （11） .

[5 ]沈晓悦。 变“环境风暴”为长效机制[J ] . 环境经济， 2007 ,（8） :9 - 12.

[6 ]张玉军，侯根然。 浅谈国内的地区环境管理体制[J ] . 环境保护，2007 :44 - 48.[论/文/网 LunWenData/Com]