尽管各国关于行政赔偿的构成要件有所不同，但大体上仍可总结为以下几个基本要件。本文试图通过对每个要件的剖析，总结出各国在行政赔偿构成方面的特征，以供国内国家赔偿立法与实践参照。
1、行政侵权的主体特点
（一）海外侵权主体的范围及特点

大部分国家赔偿法均将"政府机关"或"行政机关"作为行政侵权行为的第一要件，即只有政府或行政机关行使职权侵害别人时，国家才承担赔偿责任。当然，对"行政机关"的理解是有较大差异的。

奥地利国家赔偿法将侵权主体界定在"联邦、各邦、县市（区）乡镇及其他公法上团体及社会保险机构"，简称"官署"范围内。但凡以这类官署的成员实行法令故意或过失违法侵害别人的财产、人格权时，依民法规定由官署负损害赔偿责任。所谓有官署成员，系指依职权实行公务的职员，包含所有实行法律和适使用方法律的自然人。当然，这里所言的自然人范围比较广泛，无论是永久的还是临时的，无论是选任的还是任命的，抑或是雇用的，都包含在内。

原捷克斯洛伐克1969年《关于国家机关的决定和不当公务行为导致损害的责任的法律》规定，国家机关、国家组织所设机构和国家委托实行公务的机构均可成为政府侵权责任的主体。依据该法内容，公务员也是侵权行为的主体，由于所有政府机关的行为需要通过自然人推行。公务员是参加并完成国家任务的员工。这里公务员范围很宽，包含行政职员、司法职员、军人、警察与经济合作组织选举产生的负责职员。

英国法律对国家承担赔偿责任的范围作了明确限制。依据《王权诉讼法》第2条6款规定，推行侵权行为而又由国家承担责任的官员限于以下三种状况。一种是由英王直接或间接任命的。作为国王政府的官员实行职务期间的薪金完全源自统一基金、议会拨付的款项或财政部认定的基金的。依此标准，对警官的侵权行为及公法人的侵权行为，国家均不负赔偿责任，由于它们的经费来自独立的地方公法人而不是议会。第二种是根据拟定和普通法规定行使权力而该权力又被视为是国王独立合法授与他的。假如法律直接授与权力的对象是有独立法律人格并一般以自己名义进行诉讼的独立机构，英王则对他们的侵权行为不负责任。第三种是作为国王仆人或代理人假如违反普通法义务，作为雇主的国王需要负责。如国营工厂未能提供必要的安全工作条件致职工伤害的，国家作为雇主需要负责。

在法国，侵权者需要是为国家服务的人。公共雇员可以是除去国家员工以外的合同雇员或自愿服务职员。除此之外立法机关，行政机关和司法机关都可能成为侵权行为主体。公法人不可以导致过错，由于错误行为一直同具体员工联系在一块的，是由员工推行的。但员工在经济上既不对受害者负责，也不对所属单位负责，由于他在行使职务时，只能是行政机关的代表人。行政机关应当对员工的公务行为负责。但凡侵权者在行使职能的过程中的侵权行为均属公务行为，国家需要对此负责。

德国更强调行使职权的性质，而不是主体，所以对公务员的定义倾向扩大讲解。虽然魏玛宪法131条公务员仅限于"官吏"，但其后的判例对此作了扩充讲解，即凡实质上实行公务或形式上就任公职者，均属公务员。被委任实行公务的被雇用人（官员、雇用人、劳动者），均构成行政侵权主体。也就是说，只须以国家名义行事的职员，不管他是在国家机关任职，还是在公共团体服务，即便没得到国家正式任命，国家仍要对他的侵权行为负责。二战将来德国基本法将"官吏"修改为"其他人"。法院觉得，国家不可以因为将公务或职权委任于某一个人而逃避其责任。比如，城建局依据某一工程师的建议或建议允许建造住房，而因为该工程师的错误建议而给住房人导致损失，尽管该工程师在任何意义上都不是城建局的雇员，城建局仍应付该工程师的错建议所导致的损失负责。

当然，1910年的联邦公职责任法对公职职员责任也作了限制，如对于收取成本的公务员的职务行为，即公证人、实行人，以治疗行为收费的大夫、兽医，国家不负赔偿责任。另外从事外交事务或依内阁总理在政策上或国际上作出声明的公务员也不是侵权行为主体。

匈牙利国家承担赔偿责任需要以国家机关行为作为首要条件条件。国家行政机关所有些行为都是国家行政权力范围内的行为，因此所导致的损害，国家需要负责赔偿。除此之外还包含国家法律授权的企业所作的管理行为，如国家银行行使部分行政权所导致的损害，由国家负责赔偿。

日本则将侵权行为主体局限在行使国家或公共团体公权力的公务员。这里公共团体是指除国家以外的公法人，包含都、道、府、县、市、町、村等地方公共团体、公共组合和打造物法人。公共组合是指具备法定资格的成员组成的社团法人，如土地改革区组合、水污染预防组合。公共打造物法人，即为达成国家目的，由国家提供财产、设施与职员构成的公共团体并具备法人资格的公法上财团法人，如公团、公库、基金会、港务局、国有铁路、电信电话公司等。公务员可以是被授与行使公权力的其他人，即便是监年代理和雇用人，同样也可以使国家承担赔偿责任。

新加坡行政诉讼法则将构成国家侵权行为限制在"其行为系依法实行职务或以忠实实行职务的意思所为的行为，应视为政府的代理人及在政府指挥下所为的行为"。国家亦只对此类行为负赔偿之责。

瑞士联邦责任法规定公务员实行职务行为不法侵害别人权利的，国家负责赔偿。公务员是指为联邦服务的职员，即他与联邦的关系，无论是公法上的还是私法上的关系，均不影响他的公务员地位。

美国联邦侵权赔偿法则规定，政府侵权主体是在职务范围内活动的政府雇员，包含联邦机关的官员和雇员、合众国陆海军官兵，还包含以联邦机关名义暂时或永久地在合众国的工作部门中依据官方职权活动的职员，而不考虑其是不是领取报偿。所谓联邦机关，包含行政各部、各独立机构，主要为达成合众国的服务或作为合众国机关活动的各种公司，但不包含与合众国进行买卖的合同人。可见，侵权主体主如果指行政机关官员，而不包含国会议员和法官。

从各国规定可以发现，行政侵权主体在各国所表现的范围是不同的，大致可分为两类。第一类为严格限制类。如英国、新加坡、捷克和匈牙利。这类国家法律并未明确规定与国家有临时雇用关系或委托关系的人可否成为侵权主体，公共机关可否成为侵权主体。因此大家称这种主体为严格限制类。从受害人获得赔偿角度看，这类显然失之过窄。第二类为相对限制型。如法国、美国、德国、瑞士、日本等国。这类国家法律并不需要推行行政侵权行为的主体是具备正式公务员身份或领取国家薪金的雇员，而是以它在客观上是不是实行公务为标准，只须基本法律授权或机关委托从事公务者即可成为侵权主体。
这种规定显然是有益于受害人求偿的。由于它可以有效地预防国家将职务委托给私人而逃避自己责任。
（二）公务员不是行政侵权的唯一主体

值得注意的是，几乎所有国家的法律均将直接侵权行为主体确定为"公务员"或受委托从事公务的"自然人"。其理由是，行政机关所有过错行为都同具体员工联系在一块，公法人不可以制造过错。也就是说，国家行政机关本身无行为意志，而都是通过公务员推行的，所以各国法律几乎一致性地规定："国家对违法实行公务的公务员所导致的损害负赔偿责任"。正如德国公职责任法的名字一样，国家的赔偿责任是"代其公务员承担的"。大家觉得，这种规定和理由事实上反映出了这类国家遭到"国家豁免"、"国王不为过"等传统思想影响，还不可以正视国家赔偿责任是自己责任如此一个事实。它将公务过错或违法最后归结为公务员过错，而国家只不过代"公务员"受过，就此而言，欧共体章程所规定的"行政赔偿责任"更为科学，该章程第215条规定："在侵权赔偿案件中，一同体应该对其机构或员工在履行他们的职责中所导致的任何损害予以赔偿"。在这里并未将侵权主体仅限于"员工"，而是包含了"所属机构"。国内宪法及民法通则、行政诉讼法及国家赔偿法的规定一直是明确而且科学的，即所有些法律均规定了两类侵权主体：国家机关和国家机关员工。如《行政诉讼法》第68条规定："行政机关或者行政机关员工作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法利益导致损害的，由该行政机关或该行政机关员工所在的行政机关负责赔偿。"如此规定不止是语言用上的一个微小差别，而是关系到国家偿责任到底是自己责任还是代位责任，国家机关能否成为独立侵权主体的问题。国内从来就将国家赔偿视为国家机关自己责任，承认国家机关本身也会违法侵权，这种立法形式不只科学，而且民主，说明国内赔偿规范虽然起步晚，但起点高，并未遭到"主权豁免，国王不为非"等传统观念的过多影响。
（三）几种特殊侵权行为主体
1．被委托人

在很多国家，行政机关为了保证行政效率或其他目的，有时会把一部分公务委托给个人或非国家组织去行使。假如同意委托者实行职务导致别人损害，国家自应负赔偿之责，对这点现在并无争议。争议点在于假如受委托人超出委托范围推行了侵权行为，国家对此应否负责？依据法国个人过错理论，凡公务员（包含被委托人）的行为发生于与职务相脱离的行为中，如因公务员或委托人的恶意、故意、重大疏忽、怀有个人目的等行为，均是个人行为，而非公务行为，由行为人负责，国家或委托人不负赔偿责任。德国也强调国家只对被委托人的过失实行职务行为负责。如故意超出职权范围，国家则不负责任。从民法上看，委托机关与被委托人的关系是雇用关系。区别雇主与雇员的责任有三种看法：一是以雇主的意思表示确定实行职务范围；二是以雇员有益于雇主的意思表示确定实行职务范围；三是以实行职务外表为标准确定其范围。大家觉得，行政机关委托之人若超出其职能范围，应视作雇主未能明确其雇员所办事情，国家对此应当承担责任。如国家机关司机在加油站吸烟引起了爆炸酿成失火，国家机关应负责任。由于实行特种职务，一般会致使损害完全是可以预见的，应视为雇用关系在实行职务范围内行为。假如受托人凭自己意愿从事与职务无任何关联的行为导致损害，国家不负责任，比如乡政府委托村委会某成员甲检查村民乙实行计划生育条例状况，结果甲将乙住所里数件文物拿走，此时甲受委托实行公务，但拿走乙财产的行为却超出其职权，国家对此类行为不负责任。治安联防队员在休假期间，暴力殴打别人均可视为是被委托人推行非职权范围的行为，国家对此不负赔偿责任。
2．自愿帮助公务职员

自愿帮助实行公务的人可否成为侵权主体？大家觉得，假如自愿帮助职员在实行范围内的行为，国家应当负责。如某公民在帮助警察追赶逃犯时用木棒殴打致人死亡的，国家应当对此类行为负责，但，自愿帮助职员对已被抓获的逃犯殴打致死的行为不可视为行政侵权行为，应由其个人负责。
3．假冒公务职员

假冒公务职员"实行职务"导致别人损害的，由哪个承担责任？有人觉得，在受害人尽了相当注意状况下仍不可以辨识假冒者真假而遭受侵权损害的，国家应当负责赔偿。我觉得不然，因假冒者无论在事实上还是形式上均与国家行政机关没有任何代理或委任关系，国家当然
不可以对其行为负任何责任。如某人假扮税务局官员查账骗走某企业钱款的行为不是行政侵权行为，应由假冒职员自己负责，而不是国家负责。
4．公证职员

公证机关及公证职员能否成为行政侵权主体？德国1910年《为公务员承担赔偿责任的法律》明确规定，本法不适用于"其收入依靠于收取成本的公务员的行为，不论对公务员开支有无补偿"。国内行政诉讼法推行后，也曾一度争论过公证机关能否成为行政诉讼被告，公证错误导致损失的能否赔偿等问题，较一致的怎么看是公证机关可以成为行政诉讼被告，也应该对其违法公证行为承担赔偿责任。但，依据公证的性质、各国的法律及实践，我觉得，不应将公证机关视为行政侵权主体，理由有两个：一是公证机关不同于国家普通的行政机关，虽然在某些状况下有强制法定公证的需要，但它却不是行政行为的一种，因此也不可以将错误的公证行为视作行政侵权行为；二是错误公证产生的结果非常复杂，但大部分状况下有受益人，即便出现错误公证，但纠正后仍可受由受益人赔偿受害人损失。
5．无行为能力或限制行为能力的公务职员

公务员处于无意识状况或不可以正确表达其意思的神志不清状况而导致的损害，国家是不是负责赔偿？依据雇用关系理论，雇主负有选任并监督雇员行使职务的责任，疏于选任和监督需承担因此导致的损害赔偿责任，国家行政机关选任公务员和监督公务员行为也同样负有此类责任。所以，国家对无意识状况或不可以正确辨识自己行为的公务员实行职务中导致的损害，应当承担赔偿责任。但这种赔偿应当以适度为限，这也是各国法律一项特殊规定，如德《公职责任法》第1条2款就有类似规定。
2、行政侵权的行为特点一
构成行政侵权赔偿责任的行为需要是实行职务的行为。这在各国赔偿理论中已形成共识。至于实行职务的范围有多大，性质怎么样确定，理论界是有不同怎么看的。
（一）各国实行职务的规定之比较

奥地利法规定，构成国家赔偿责任的行为需要是公务员在实行法律时所作的行为，包含事实上的行为。如警卫职员违法用警械所为的事实上的职务行为；也是实行法律的行为。但不包含行政机关进行的私经济行为。

捷克斯活伐克法律则把政府侵权行为界定在政府机关管辖权（法定权限）范围内推行的行为，又称"公务行为"。既包含广义上的行政决定，又包含不拥有决定性质的活动，即虽然不以变更、消灭、产生权利义务为目的，但法律仍赋予其法律效力的实质活动。这里所涉及的公务行为不包含行政机关内部命令。

法国行政法院将行政侵权行为界定在"公务行为"内，即但凡公务职员处于行政机关的地位，行使国家赋予的职权时所作的行为。均视为公务行为，包含不作为和其他过失危险行为。
英国一向倡导构成国家责任的行为应当是违反对特定人的法概念务或雇员对雇主的义务的行为，当然还包含行政机关公务员借助职务侵害别人权利的行为。

德国法律规定只有实行公权力时所为的服务性或管理性行为侵犯别人权益的，国家才负赔偿责任。私法行为不产生行政侵权赔偿请求权。而对公私权力的区别依据公私法划分的规范，如利益论、归类理论等。

在德国，确定公职行为有几项标准：一是该行为是履行职务中产生的；二是在工作时间；三是以公务身份行使职务的。当然，表面形式上的履行义务是不够的，需要有内在联系。如一看门人在夜里基于个人私怨杀了人，虽是工作时间进行的，但不是履行公务。
瑞士联邦责任法第3条将实行职务行为规定为"实行公务行为，包含事实行为，不作为，与具备公权力性质的行政处分与调解纠纷的决定等"。

日本国家赔偿法所规定的实行职务系指在客观上，外形上可视为社会观念所称的"职务范围"，不论行为者意思怎么样，凡职务行为或与职务有关的不可分的行为均属之。该理论又称为"外面标准理论"，也称"外表理论"．假如行为与官员的义务有联系，或与官员的义务有附带联系，客观上便具备公务员义务范围的特点。即便有违法行为的官员以个人身份或为个人目的所推行的行为，也要由国家承担赔偿责任。瑞士和法国也同样使用了这种外表理论，只须受害人有可信的原因相信国家雇员是在履行职务，国家就需要负责赔偿。
美国法律关于"实行职务"的活动则限于"进行不超出职责界限的活动"。

国内法律关于实行职务的规定比较笼统，宪法第41条规定："因为国家机关和国家员工侵犯公民权利而遭到损失的人，有根据法律规定获得赔偿的权利"。民法通则121条规定"国家机关或者国家机关员工在实行职务中，侵犯公民法人的合法权益导致损害的，应当承担民事责任"。治安管理处罚条例第42条规定："公安机关对公民给予的治安管理处罚错误的，应当向受处罚人承认错误，退回罚款及没收财物；对受处罚人的合法权益导致损害的，应当赔偿损失"。行政诉讼法第68条的规定为"行政机关或者行政机关员工作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益导致损害的，由行政机关或者该行政机关员工所在的行政机关负责赔偿。"

国家赔偿法第2条规定："国家机关和国家机关员工违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益导致损害的，受害人有根据本法获得国家赔偿的权利。"

从各国关于"实行职务"定义及法律规定的比较看，大部分国家都把实行职务同行政机关所承担的职责义务联系起来，觉得履行法概念务中的作为，不作为，事实行为或其他公务行为均可视为职务行为。只不过有些国家将国家承担责任的职务行为限于职责范围内，如美国；有些国家则以主客观的内在联系为标准，倡导所有与实行公务有内在联系的行为均可视为职务行为，如德、日本和法国；有些国家甚至将行政司法性行为划入国家承担赔偿责的侵权行为范围之内，如瑞士．国内法律规定不一，就好政诉讼法及其他部门行政法而言，实行职务仅限于"处罚等具体行为"，至于抽象行为，其他与职务有关的行为是不是构成行政侵权行为则不清楚。
（二）几类特殊的实行职务行为

1．不作为。多数国家法律明确规定，行政机关的不作为也可构成行政侵权行为。不作为包含故意或过失延迟、拖延、懈怠、拒绝作出决定或不决定，系指行政机关依据其职权应当履行而不履行的状况。不作为能否构成侵权行为应视法律规定的自由裁量范围而定，如是羁束行为的，当监狱管理职员在犯人服刑届满时仍不释放的，应属违法的羁束行为，可以构成侵权。如法律未明确规定行政机关应否作为，而由行政机关自由裁量，那样即便不作为亦不可以视为是侵权行为。当然，滥用自由裁量权也可以构成侵权。

2．事实行为。行政机关履行公务中的事实行为应否赔偿，各国规定不一，有些国家明确规定事实行为侵权，应当赔，如奥地利、瑞士等国。国内根据宪法和民法通则规定，事实行为应当是侵权行为，但行政诉讼法将侵权行为仅限于具体行政行为，未明确事实行为可否赔偿。依据国家赔偿法规定，诸如警察实行职务中的打骂、侮辱等行为均属事实行为，理应构成行政侵权行为，国家应当负责赔偿。

3．内部行政行为。个别国家明确规定内部行为致害，不构成行政侵权行为，由于它并不与管理相对人发生联系，不为公众创制权利，国家对此不负责。如捷克斯洛伐克。我觉得，虽然内部行为属实行职务的行为，但它不涉及行政相对人的利益，国家不负赔偿责任是可行的。

4．职务提供便利条件的行为。有的状况下，公务员所为的行为并不是公务行为，而是借公务之便为自己谋利益的行为，此时导致的损害，国家不应承担赔偿责任。如警方在一次住宅搜查中顺便抄走首饰，行政机关员工检查餐馆时吃喝行为，均应视为个人行为。由于这种行为的方法是顺带为之的，只不过实行职务为他提供了侵权机会，与公共权力没内在联系，也非实行职务势必致使的结果，所以不是实行公务。对于职务提供机会的行为，如系行为人为个人目的所为，不适合视为行政侵权行为，而应视为个人行为。
（三）划分职务侵权行为与非实行职务侵权行为的规范
某行为是不是为职务行为，理论界倡导的规范不少。一是以时间、地址、目的行为方法为标准：二
以时间、职责权限、名义、实质意义为标准；还有以时间、职务予以的机会、营业、娱乐及迂道、故意等为标准；也有以行为结果为标准的，如觉得"那些与职务的实行与公共机关无关，纯粹因为行为者本人的软弱或鲁苯所导致的过失，"是个人过失，而非实行职务的公务过失，对此类行为导致的损害，由公务员个人负责。笔者觉得，实行职务行为与非实行职务行为是一对特定的定义，单一标准（如时间）是没办法划清它们之间界线的，应使用多元标准。大体上看，似应考虑以下标准。

1．实行职务的时间和地址。公务员行为的时间、地址在决定行为性质及职务范围方面非常重要，但不是必要或充分条件。如上班时间在工作地址因个人私怨致人伤害的行为非属实行职务。相反，佩枪警官在住所搬弄手枪不幸击毙死同室同伴，（法国最高行政法院1973年十月26日判决），其行为虽发生于实行职务时间以外，但产生的过失的机会与工具和公务有联系，行政机关应负有责任。①

2．推行行为时的名义。公务员推行某行为时，如以行政机关名义出现（比如公务职员着装，佩带标志，出示证件，宣布代表的机关）则视作职务行为，如以个人名义出现，视为个人行为。应当表明身份而未表明致别人损害的，应视作人个行为。
３．与行使职权有内在联系。构成实行职务的行为还应当是与职权有关联的行为，这种联系需要是内在的实质的联系。

①王名扬《法国公务员的行政赔偿责任》载《比较法研究》1987年第1期．