以公、私法的划分为基础，“农业保险”在逻辑上应区别为“农业社会保险”和“商业性农业保险”，两者性质完全不同，分别适用不同法律规范。为防止法律适用上的混乱，同时考虑到为两类保险的并存留下定义和规范上的空间，“农业保险”一词不适合作为仅指代其中一类型型保险的法律术语，用于目前正在进行的立法工作。在国内，开办和进步两种不相同种类型的农业保险均面临农民支付能力低下、农业生产风险未被农民视为生活主要风险的障碍。无论是开办农业社会保险，还是进步是商业性农业保险的政策性农业保险，均应由公法规制。

[ 关键字 ] 农业保险； 社会保险； 商业保险。

近年来，农业保险有关问题渐渐成为学界研究的热门。中共中央连续六年以“一号文件”的形式对进步农业保险作出部署，国务院也早已将农业保险立法工作列入规划①。这一方面表明党和政府对此问题的高度看重，其次或许可以反映农业保险立法工作遇见了肯定的障碍，因而迫切需要大家再度审视农业保险基本理论问题，为尽快克服立法障碍，完成立法规划而努力。本文以现行法律为基础，以公、私法区别为视角，分别从农业保险的定义、运行和立法三个方面，讨论农业保险的基本问题。

1、“农业保险”的意思。

在学界关于农业保险的概念中，典型的表述为：“农业保险包含种植业和养殖业保险， 即保险人专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中， 对遭受自然灾害或意料之外事故所导致的经济损失提供经济保障的一种保险。”[ 1 ]（P236）或农业保险指“以长期和收成期的农作物、经济作物、禽畜和水产养殖动物为保险标的，在保险标的遭受自然灾害或意料之外事故损害时，由保险人承担赔偿责任的保险”[ 2 ] （ P2 ），或“适用于农业、畜牧业、水产养殖业和林业的保险”[ 3 ] （ P12 ）。可以看出，上述概念均使用“属加种差”的概念方法——— 农业保险被概念为“农业生产范围的保险”。单从定义概念的角度看，这样概念农业保险尚无问题，但从立法角度看，将指代这样含义 的“农业保险”一词作为一个法律术语用于法律文本，则未必适合。

国内《保险法》（2009 年） 第186 条第 1 款规定： “国家支持进步为农业生产服务的保险事业。”“农业保险由法律、行政法规另行规定。”②立该法条的目的无外乎两个，一是宣示国家对进步“农业保险”的责任，二是厘清“农业保险”与保险法的关系。但现实是，一方面，国内到今天没任何法律、行政法规对农业保险作出“另行”规定； 其次，“农业保险”不但存在，且在政府的鼓励、支持下，国内已经成为世界第二大农业保险市场。[ 3 ] （ P114 ）这种情况难免叫人产生法律适用上的疑问——— 该法条既然明确规定 “农业保险”应“另行规定”，自然应得出“农业保险”不受《保险法》规制，也不受《保险法》确立的主管机关管理的结论。但事实上，国内现在正在试点开办的“农业保险”却确实应受《保险法》规制，并实质由保监会监管。产生这种矛盾是什么原因并非实务运作藐视或违反立法，而是因为有关定义的混淆和立法技术的粗疏。

事实上，“保险”一词本身并非一个严谨统一的法律术语。保险有狭义和广义有什么区别，狭义的保险指的是商业保险，广义的保险除商业保险外，还包含社会保险。[ 4 ] （ P19 ）商业保险受保险合同法的规制，当事人之间产生私法上的关系； 社会保险一般受专门立法的规制，当事人之间一般产生公法上的关系。只不过因为商业保险一枝独秀，以至于大家一般将“保险”与“商业保险”等同。

除此之外，国内商业保险采取的是合并的立法体例，马上商业保险合同法与商业保险组织法同时规定于一部法律中，并命名为“保险法”。相比单独拟定保险合同法和保险业法的立法体例，这种统一的立法体例一般会进一步掩盖保险、商业保险、社会保险等几个相似定义的差异，特别是容易使人误觉得《保险法》是规范所有保险的法律，进而导致法律适用上的偏差。

农业保险虽特指农业生产范围的保险，但其既然名为保险，自然在逻辑和现实上都会面临上述问题。特别值得注意的是，因为在经济社会日常具备特殊的价值，政府总是基于特别的政策考量，对农业保险采取异于一般商业保险的模式，故保险、社会保险与商业保险定义混淆的问题，在农业生产范围保险规范中有被放大的可能。

无论国内采取何种模式，在逻辑上农业保险都可以被区别为农业社会保险和商业性农业保险，③前者当事人间是公法关系，后者是私法关系。因此，国内《保险法》第 186 条第 1 款中所谓需要法律、行政法规“另行规定”的“农业保险”，实质仅指产生公法关系的农业社会保险。其需要“另行规定”是什么原因，在于农业社会保险是公法关系，依据依法行政的原则需要有特别的法律渊源，不可以适用作为私法的《保险法》、《合同法》，[ 5 ]而正在国内蓬勃发展试点和拓展的各种所谓的农业保险，实质均是商业性农业保险，其产生私法关系且不受《保险法》第 186 条第 1 款的制约。据此，上述《保险法》中看上去矛盾的现象，便通过对法律文本的限缩讲解得到知道决。

区别“农业保险”、“商业性农业保险”、“农业社会保险”这几组定义，大家还需要剖析国内《农业法》中的有关条文。《农业法》（2002 年） 第46 条规定：“国家打造和健全农业保险规范。国家逐步打造和健全政策性农业保险规范。”“鼓励和扶持农民和农业生产经营组织打造为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司拓展农业保险业务。”“农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不能强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”其第 1 款宣示国家对农业保险规范的打造和健全负有义务，第 2 款区别了“政策性农业保险”与“商业性保险公司拓展的农业保险”，并赋予互助合作保险组织在农业保险中的合法地位，第 3 款明确规定农业保险实行自愿原则。

与 1993 年《农业法》第 31 条相比，该条文修改的幅度虽然不大，但值得注意的是，在该条文第 2 款中初次出现了“政策性农业保险”、“互助合作保险”与“商业性保险公司拓展的农业保险”等表述。而对于这里所谓的“政策性农业保险”与“互助合作保险”与“商业性保险公司拓展的农业保险”的关系问题，理论上存在较大的分歧。有人觉得，从法条的文义及立法沿革看，“政策性农业保险”与“互助合作保险”与“商业性保险公司拓展的农业保险”并没交集，前者是社会保险，产生公法关系，后两者是商业保险，产生私法关系。还有人觉得，“政策性农业保险”既包含农业社会保险，又包含政府扶持的“互助合作保险”与“商业性保险公司拓展的农业保险”。

大家觉得，上述第一种讲解显然更符合法条文本本身的表述，④但，因为目前的农业保险立法和理论研究基本接纳了第二种讲解，⑤为了防止立法和研究出现非必须的定义混乱，大家应实惠行事接纳第二种讲解。至于第三种讲解，因其在与农业保险模式的选择杂糅之后，更易叫人混淆公私法关系，故而不可采。

大家应该认识到，虽然能通过对法条限缩讲解调和实务与法律的矛盾，但法条文本本身存在的争议并不会消失，以后仍可能伴随农业保险模式的选择或革新而重新浮起甚至放大。但遗憾的是，目前有关农业保险的研究总是都忽略了这一点。[ 6 ]事实上，从比较法上察看，各国都极为看重农业保险基本定义的问题，比如，日本于 1947年将它《农业保险法》与《家畜保险法》合并，拟定了新的《农业灾害补偿法》

[ 7 ] （ P11 ）。虽然该法所规定的补偿规范，事实上仍是不折不扣地以保险基本原理为基础，[ 8 ] （ P776 ）但为了彻底区别于商业保险，防止定义和法律适用上的争议，日本立法完全摒弃用“保险”一词。虽然在具体立法技术上各国可以采取不一样的办法，但这种主动防止法律适用争议的意识确实值得大家学习。

2、农业保险的运行模式。

中国保监会曾提出五种进步农业保险的主要模式： 一是与地方政府签订协议，由商业保险公司代办农业险； 二是在经营农业险基础较好的区域如上海、黑龙江等地，设立专业性农业保险公司； 三是设立农业相互保险公司； 四是在地方财力允许的状况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司； 五是继续引进像法国安盟保险等具备农业险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。[ 9 ]剖析可知，模式1、2、3、五均是商业性农业保险，不同仅在于保险人分别是专业保险公司、外国保险公司或相互保险公司，模式四大家暂时将它归类于农业社会保险⑥。无论选取何种模式，事实上都逃脱不了农业社会保险和商业性农业保险，也即公法关系和私法关系的二元分类⑦。

大家第一考察农业社会保险模式。这种模式的农业保险既然是社会保险的一种，自然产生公法关系，其优势在于直接由政府承保，保险的公益性特点明显。在国内，社会保险部门若能逐步拓展农业社会保险，还有进一步促进农村人口与城市人口权利均等化的重大意义。现在，开办农业社会保险的障碍主如果两个方面： 一是打造全国范围的农业社会保险需要动员很大的社会资源，仅仅以需要设立专门机关一项而言，即可谓工程浩大，困难程度非常大； 二是社会保险虽然收费低廉且不以盈利为目的，但为了在更大的范围分散风险，总是表现为强制保险。[ 8 ] （ P733 ）但就国内目前状况而言，假如采取强制保险，即使收费低廉，农民也未必认可，反而总是易被觉得是“伤农”行为。正是基于这点考虑，《农业法》第 46 条第 3 款明确规定： 农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不能强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。但假如不采取强制保险，因为国内大部分农民并没把农业生产风险列为其受威胁的主要风险，[ 10 ] （ P2、P75 ）故而不愿参加农业社会保险，参保人数越少则风险越难分散，保费就越很难逐步减少，这样恶性循环，高效、顺畅的农业社会保险规范恐怕永远很难打造起来。

事实上，国内以前过去错过了一次全方位打造农业社会保险良机，若在逐步降低农业税税率时，将适合比率农业税税金调整为农业社会保险的保费，农业社会保险规范可能早已成功打造。而在目前农业生产不需缴纳任何税费的状况下，强制农民购买保险，势必会遭到来自农民的强大阻力，这正是国内将来开办农业保险面临的最大障碍。

说到商业性农业保险，不少人都将“赔付率高”作为其特征，[ 11 ]大家觉得该看法在逻辑上存在问题。实践中并没有任何以“赔付率高”为特征的保险，某种特定的保险假如在经营过程中，保险企业的统计表明赔付率过高，为了维持正常经营和适当的盈利，其自然会在下一阶段调整保费减少赔付率。其实，商业性农业保险的赔付率高，主如果由于保费较低，而保费低又来自于农民支付能力的低下。农民购买商业性农业保险的积极性本来就不高，假如保险人因赔付率高而继续调高保费，势必愈加门可罗雀。近年来，商业性农业保险虽然在保费政策性补贴规范下有了较大的进步，但在保费未提升的状况下，补贴的成效只不过降低了农民一方的负担，并没提升保险企业的保费收入，并未改变赔付率持续居高不下的局面。因此，商业性农业保险的最大困境，是面临作为商事主体的保险企业的盈利目的与农民支付能力低下之间的矛盾。也正是这个缘由，海外商业性农业保险获得成功的范例并不多见。[ 8 ] （ P792 ）。

无论是打造农业社会保险还是进步商业性农业保险，在国内均面临较大的困难，其中又以打造农业社会保险为甚。保险贯彻“我为每人，每人为我”的理念，聚集集体的力量救济遇险的个人，因此，既不愿让农民交保险费又想开办农业保险，恐怕是保险规范不可以承受之重。

第二，在论述开办农业保险的优势时，有的学者指出，开办农业保险可以节省政府救灾资金，[ 12 ] （ P2 ）大家觉得这种看法同样值得商榷。开办农业保险目的是丰富解决农业风险的机制，并提升农业风险保障水平，从而改变传统救灾模式。仅能弥补农业生产者极少一部分的生产风险的情况。社会保险及社会救济均为社会保障的组成部分，在危难时获得政府救济乃是公民宪法上的权利。因此，农业生产者在遭受灾害同意救济的权利并不因开办农业保险而消灭。

将来国内若要开办农业社会保险，若没办法达成修改法律强制参保，则只能在初期根据自愿保险的模式试点，并采取手段引导农民参与，逐步扩大参与规模，在更大范围分散风险并准时减低保费。而对于商业性农业保险，大家则应加强保费补贴力度，并对商业保险公司开办农业保险给予税收打折和运营成本的补贴[ 13 ] （ P58 ）。无论是开办农业社会保险还是进步商业性农业保险，困难的最后解决，还要靠农业生产方法的转变、农民支付能力的提升与农业生产者风险防控意识的增强。

3、国内农业保险的立法路径。

在公私法区别的基础上，本文论述了农业保险有关定义和开办不同模式农业保险可能遇见的障碍后，需要进一步探讨的是两类农业保险在立法上的总体规划。需强调的是，探讨两类不同性质农业保险立法的主要目的，在于科学确定两者于法律体系中的定位，并不意味着国内需要同时开办这两类保险。

对于农业社会保险而言，因为其创设公法上的权利义务关系，基于依法行政的原则，假如政府决定开办，需要拟定专门的“农业社会保险条例”。该法规应该明确此类保险的社会保险属性，并确立基本原则、主办机关、参保条件，同时还需规定社会保险与商业保险的关系等问题。该项工作可以借鉴《工伤保险条例》的立法。

对于商业性农业保险而言，现在有关部门正在加紧拟定的“政策性农业保险条例”，存在两方面让人担心的问题： 第一，法规的主要内容仅包含政府对某些商业性农业保险的支持、补助等，法规条文主要表现为政策宣示，形式上并不拥有完整法律规范的要点； 第二，忽略国内政策性农业保险仍是商业保险这一事实，在“政策性农业保险条例”中重复作为普通法的《保险法》、《合同法》甚至《民法通则》已有些一般规定。

如此的立法除去能使大家拥有一部规范部分商业性农业保险的专门法律外，并没太大的实质意义。同时，其忽略普通法与一般法的功能划分，给人以政府扶持的商业性农业保险 （即政策性农业保险） 是超脱商业保险以外的规范的错误印象，增大了法律冲突的风险，需要引起大家高度看重。大家觉得，商业性农业保险范围亟须拟定的法律，可以被叫做“政策性农业保险基准条例”。换句话说，大家要拟定的法律是公法性质的政策性农业保险管制法，而不是私法性质的商业性农业保险基本法。

商业性保险合同基本问题在《保险法》中早有规定，国内政策性农业保险作为商业保险的一种，自然应适用《保险法》的规定。政策性农业保险立法应该解决的是农业保险的特殊问题，其实质是基于政策性农业保险准公共产品的属性[ 6 ]，基于农业需要特别扶持、农民需要特殊帮扶的社会政策考量所产生的在私法关系框架中对一方的特别保护。

其实，政策性农业保险的立法与劳动合同的立法十分相似。以台湾区域的劳动“立法”为例，台湾区域“民法”中的雇佣合同确定了雇佣关系在私法上的基本问题，“劳动基准法”则确定了公法对雇佣合同的干涉。与商业性农业保险立法略有不一样的是，在保障程度不高的初期，政府只能支持商业性农业保险中的一部分，使之成为政策性农业保险，即“政策性农业保险基准条例”只规范部分商业性农业保险，而“劳动基准法”却约束所有些雇佣关系。国内在劳动立法的过程中，未使用单独拟定法律性质是公法的 “劳动基准法”的立法模式，而是拟定了混杂公法私法内容的《劳动合同法》，以致关于劳动合同性质的无谓争议延绵到今天，期望在政策性农业保险的立法中，大家能汲取该教训。

至于“政策性农业保险基准条例”的具体内容，大家觉得至少应该包含： 政策性农业保险的概念、特别的准入条件、保费补贴规范、税收减免及经营补助、监管方面的特别规定等。

综上所述，无论是农业社会保险，还是政府扶持的商业性农业保险 （ 即国内的政策性农业保险） ，均属公法的调整范畴。

4、结语。

在国内农业保险仍在试点、农业保险的模式仍在探索中的特殊背景下，农业保险一词的意思事实上是非常不确定的。因此，为了防止法律适用上的争议，并为以后农业保险模式的革新预留肯定的规范空间，大家反对将“农业保险”一词直接用于立法，而应根据产生公法关系抑或私法关系的不同，区别为农业社会保险和商业性农业保险分别处置。对于仍存争议的“政策性农业保险”的定义，大家也应基于目前通说，将它理解为政府扶持的商业性农业保险，以保证定义的统一。

无论是开办农业社会保险抑或健全商业性农业保险，大家都面临农民支付能力较低与农业风险并不被农民视为生活最重要风险的矛盾，这个矛盾只能在农业进步和转型中逐步解决。

加大农业保险立法，有益于规范农业保险的进步，开办农业社会保险，基于依法行政的原则，需要拟定“农业社会保险条例”，确立主办机关、费率、参保条件、救济等基本法律问题。政策性农业保险立法不必重复《合同法》、《保险法》已规定的基本问题，而需拟定“政策性农业保险基准条例”，确立政府对某些类型商业性农业保险的扶持、对农民保费补贴及对保险企业的特别监管等特殊问题。

无论开办农业社会保险还是进步商业性农业保险，均需由公法规制。当然，虽然社会保险产生的是公法关系，但该规范仍是以民法上的规范为基础构建的，[ 14 ]（P50）而研究“政策性农业保险基准条例”与《保险法》、《合同法》等一般私法的关系，也是私法学者跨公私法研究的好素材，因此，这个过程必不可少私法学者的努力。

注解：

①参见《人大财政经济委员会关于第十一届人大第二次会议主席团出货审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2009年十月19日） ，其中指出： “（ 收到） 关于拟定农业保险法的议案1件。国务院已将政策性农业保险条例列入2009年立法工作计划。”

②从法律沿革来看，该规定来自于1995年《保险法》第149条。
1995年《保险法》第149条规定：“国家支持进步为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”在2002年国内修订《保险法》时，该条文变为第155条，内容没任何改变。
2009年国内第三修订《保险法》时，除去将该条前段后的逗号改为句号外，在文字上并没其他修改。

③关于“农业社会保险”和“商业性农业保险”这组定义，笔者可谓考虑良久，在“社会性农业保险”“农业生产社会保险”“商业农业保险”“农业生产厂家业保险”等词组中反复比对，才选定。选择的主要标准有两点： 一是表述简明、含义精确； 二是符合汉语表达习惯。

④事实上，在保险法范围，不少国家和区域的立法和学者都觉得政策性保险与社会保险基本同义。

⑤国务院将“政策性农业保险”的立法工作，交给作为全国商业保险主管机关的保监会牵头办理，显然觉得政策性农业保险是商业保险的一种特例。即觉得“政策性农业保险”是遭到政府政策性扶持的那一部分“商业性农业保险”。

⑥但“五种模式”中所谓的由地方财政兜底的“政策性农业保险公司”到底是何种组织形态，不只叫人产生疑惑，这种表述明显与《公司法》所规定的公司独立责任不符。除此之外，官方在将“政策性农业保险”等同于“政府扶持的商业性农业保险”后，又以其指代产生公法关系的社会保险，无疑是定义混乱的表现。

⑦农业保险可以是多层次的，即农业社会保险与商业性农业保险是可以并存的，至于并存模式下可能出现的跨公法、私法间的“超额保险”等复杂问题，本文暂且不论。

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