摘 要： 劳动教养规范对维护国内社会稳定发挥着要紧用途，但该规范在推行过程中暴露出了很多问题，如与国际人权公约和联合国刑事司法准则的基本价值目的、人权保障原则、正当程序原则、每人享有不受强迫劳动权等存在明显的冲突。依据国内经济社会进步阶段和司法实践状况，劳动教养规范的改革方法应是在基本目的的引导下，通过颁布劳动教养立法、控制劳动教养的适用范围、推进劳动教养程序司法化，最后达成劳动教养的法治化。

关键字： 劳动教养规范； 国际人权准则； 改革与健全。

国内劳动教养规范产生于特殊历史背景下，这一规范产生伊始就存在着不少问题，伴随实践的进步，这类问题不但没解决，反而有扩大的趋势。作为一项剥夺公民人身自由的规范，劳动教养直接关涉公民基本人权问题，其“对于尚不够刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上像刑罚的劳动教养……与联合国刑事司法准则的需要相去甚远”①。国际人权准则是国际社会对人权保障的最低需要。为了促进国内劳动教养规范的健全，既保留其维护社会稳定的功能，又预防其被不当借助而侵犯公民合法权利，也为了促进这一规范与国际法准则的统一，需要将它置于国际人权准则视线下进行审视。

1、国际人权准则视线下国内劳动教养规范存在的突出问题。

（ 一） 劳动教养的正当程序缺失。

作为国际人权规范体系的宪章性文件，《世界人权宣言》明确指出，国家为了维护国内秩序或为了保护别的人的人权，可以对侵害别人权利者的自由进行肯定的限制，这种限制应当符合法律的需要，特别要符合各国国内法所规定的程序需要。据此，正当程序是国家剥夺公民自由的正当性基础。《公民权利和政治权利国际公约》第九条也明确规定，剥夺公民的人身自由不只应当符合实体法的需要，还要满足程序法的需要，如使被剥夺权利者能被飞速带见审判官或其他依法行使司法权的官员。联合国大会 1988 年通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》对受拘留或监禁的人的权利作了详细规定： 剥夺公民自由只能由称职、公正、独立的法官或享有司法权的官员依法定程序进行； 应当保障被剥夺自由人获得律师帮助的权利； 司法机关应当进行持续审察。国内的劳动教养是该规定中“因定罪以外被剥夺人身自由”的“拘留”。

国内劳动教养规范对国际人权准则需要的限制公民人身自由的正当程序原则的背离表目前： （ 1） 劳动教养由公安机关提出申请、审察批准、实行并决定予以变更或解除，公安机关集侦、控、审、实行于一身，外部监督十分乏力，这对于人权的保障极为不利。（ 2） 当事人根本没办法获得律师的帮忙。

（ 3） 法官没事先审察的权力，即便其事后通过行政诉讼的方法进行审察，因为日常各种原因的掣制，事实上其很难做到称职、公正、独立地进行审察。（ 4） 劳动教养过程中的持续审察机制缺失。依据《公安机关办理劳动教养案件规定》，被劳动教养者的人身自由应当被剥夺到劳动教养期满之日，期间只存在通过奖励规范缩短劳动教养期限的可能。从国际人权准则的需要来看，国内劳动教养规范是一个完全封闭式的规范，其对被劳动教养者利益的正当程序保障不足。

（ 二） 劳动教养与每人享有不受强迫劳动的权利的冲突。

早在 1930 年，国际劳工组织大会第 14 届会议就通过了《强迫劳动公约》，规定彻底禁止“强迫或强制劳动”（ 指以惩罚相威胁，强使其他人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务） ; 因法院判决有罪而被强制劳动的，不是应当制止的强制劳动。《公民权利和政治权利国际公约》第八条明确规定： 其他人不应被需要从事强迫或强制劳动； 对于被国家剥夺自由的人或者因其他缘由被拘禁者，只有经过了合格法庭的审察与裁判，其进行的强制性工作或服务才不被视为应予禁止的强制或强迫劳动。国内存在劳动改造和劳动教养两种强制劳动的状况。劳动改造既符合《强迫劳动公约》的除外条件，也符合《公民权利和政治权利国际公约》第八条的除外情形，不是应予禁止的强迫劳动之列。但，劳动教养的正当性值得商榷。《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、国务院转发公安部拟定的《劳动教养试行方法》等规范性文件都明确了通过劳动对违法行为人进行教育改造的方法，依此，被劳动教养者需要参加劳动，虽然会“发给适合薪资”，但这种劳动并不是以自愿为基础，而是一种强制性的劳动惩戒，被劳动教养者没选择的空间。依据《强迫劳动公约》，这种没被定罪即被需要强制劳动的情形是被制止的强制或强迫劳动。

依据《公民权利和政治权利公约》，这种强制劳动虽然能被允许，但应以“根据法庭的合法命令”为首要条件，而国内的劳动教养仅依据公安机关的审批决定，其正当性明显不足。

2、国内劳动教养规范改革的基本目的。

国内学界对于劳动教养规范的去向产生了较大分歧。有学者觉得劳动教养不只有存在合理性，其运行也有合理性，不必废除，应在保留的基础上进行健全。②有学者觉得应当彻底废除劳动教养规范，不可以有任何迁就。③笔者觉得，现在所有些改良型策略的确存在着“扬汤止沸”的问题，彻底废除劳动教养规范尽管能达到“釜底抽薪”的成效，但却是最难推行的一种策略。且不论其彻底废除涉及刑罚与行政处罚对劳动教养的吸纳（ 刑法与行政处罚法的大幅度修改本身就是一项系统工程） ，单就废除过程中的阻力，就大概直接将此策略抹杀于摇篮之中。从国内司法改革的实践经验来看，所有些改革策略最后还是要回到日常，由解决一个一个具体的问题开始。因此，渐进式改革才是劳动教养规范改革的行之有效的方法。这种渐进式劳动教养规范改革的基本目的是： 在维持劳动教养维护社会治安功能的基础上，强化正当程序和人权保障理念对其的制约用途，达成劳动教养价值目的的均衡化，适用范围的最小化，对公民自由进行处分的司法化，决定过程的诉讼化，实行方法的开放化。

劳动教养价值目的的均衡化，是指国内劳动教养规范改革应当达成维护社会治安、人权保障和正当程序价值的均衡，特别要重视在劳动教养过程中保护被劳动教养者的合法权益，包含实体性权利和程序性权利； 只有通过正当程序并经适格的主体作出裁决，才能剥夺公民的人身自由。依据国内外的实践经验，效果最好的保障人权的方法总是是对正当程序的遵守，因此，特别应该注意正当程序对劳动教养的控制用途，通过程序对国家的劳动教养权力进行控制，最后达成保障人权的价值目的。

劳动教养适用范围的最小化，是指劳动教养对象范围的设定应当与刑罚一样维持谦抑性与合法性，应当慎用、少用劳动教养，不能随便扩大其适用范围。应严格遵守国内《立法法》的规定，由法律对劳动教养事情进行规定，其他任何规范性文件不能进行扩张性规定或讲解。在缩小现有劳动教养对象范围的基础上，立法应当以列举的方法明确规定劳动教养的对象范围； 对于范围的扩张，应当明确规定只有国家立法机关才有权进行。

劳动教养对公民人身自由处分的司法化是指： 处分的审察与决定应当由中立的、独立的司法主体进行，根据国际通行的惯例，宜由法院进行； 处分程序应诉讼化，即劳动教养决定的作出应当有原告、被告的充分参与，法官不只应依据申请方提供的证据作出裁决，还应充分听取被劳动教养者的建议，原告、被告双方可以进行辩护、质证。为了达成这一目的，需要保障被劳动教养职员的获得律师帮助权。国内劳动教养法中的律师帮助规范应当包括如下内容： 明确规定当事人有获得律师帮助的权利； 在处分程序中增加权利告知程序； 打造法律援助规范； 明确规定律师在处分程序中所享有些各项权利，与国家对这类权利的保障义务。

劳动教养实行的开放化与人性化是指，劳动教养的实行应当坚持开放化方法，完全剥夺当事每人身自由并非唯一的实行方法。国内劳动教养应当与刑罚的实行方法接轨，坚持社会外矫正与社会内矫正相结合。具体来讲： 在劳动教养的期限上，坚持以不按期为原则，只设定上限，原则上不设定下限，且规定被劳动教养者得依法随时获得释放； 在劳动教养的实行方法上重视社区矫正有哪些用途； 在劳动教养的实行过程中，应当允许被劳动教养者回家、外出等； 在劳动教养的实行内容上，应当坚持“矫治”1、劳动第二。总之，应当以帮助被劳动教养者飞速回归社会、成为有用的人为目的，以文化教育和技能培训为主、劳动为辅，使劳动成为一种教育方法而不是为劳动教养场合“创收”的工具。

3、国内劳动教养规范改革的具体问题及其解决。

（ 一） 劳动教养立法的主要内容。

国内早在 20 世纪 80 年代就启动了劳动教养法的立法工作。2011 年 3 月，全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告时表示，国内将抓紧拟定《违法行为教育矫治法》。国内劳动教养立法应当至少包含以下内容： （ 1） 明确劳动教养的性质。现在立法的进度已经表明，劳动教养规范将主要用于“违法行为教育矫治”，因此劳动教养的内容应当以教育为主，不能需要非必须的劳动，最好取消强迫劳动，代之以技能培训与行为教育。（ 2） 严格设定劳动教养的决定程序。应当设计作出劳动教养决定的听证程序； 增加被劳动教养职员的申辩权，被劳动教养职员及其委托的律师假如对劳动教养决定不服，可以向法院申诉，由法院裁决是不是进行劳动教养。（ 3） 劳动教养期限的严格限制。修改现在劳动教养期限长达 1—3 年，必要时还可延长一年的规定，建议最长低于一年半。（ 4） 劳动教养管理的开放与人性化。劳动教养的场合应当是开放的（ 指在劳动教养场合内部开放，并不是对外开放） ，矫治对象在场合内可以自由活动； 在必要的审察与限制下，允许矫治对象请假、周末回家、探亲等。（ 5） 劳动教养的按期审察与分流规范。劳动教养机构或者专门的监督机构应当按期对劳动教养决定进行审察，假如发现教养已非必要，应当立即决定解除，不能有非必须的延迟。（ 6） 劳动教养规范推行的监督问题。对于劳动教养推行中的违法行为，检察机关不只有提出纠正建议的权力，必要时还可以启动专门的调查和惩戒程序； 被劳动教养者及其律师有权直接将劳动教养处分提交法院进行审察或复审。（ 7） 被劳动教养者回归社会的问题。国家或社会应当帮助被劳动教养者回归社会； 应当打造被劳动教养者不好的记录消除规范，被劳动教养者在肯定年限（ 如三年内） 假如不再有法定违法行为（ 不是任何违法行为） ，就应当消除其劳动教养记录。

（ 二） 劳动教养对象范围的控制。

劳动教养对象范围的限缩事实上是一项系统的法律修改工程，它不只涉及劳动教养立法本身的修改，还需要促进刑法、刑事诉讼法、行政处罚法对劳动教养部分内容的吸纳。

1. 劳动教养对象范围的实体法控制。第一，提升劳动教养的适用条件。劳动教养的适用应当拥有三个基本要件： 人身危险性、行为的紧急违法性、矫治的必要性和比率性。人身危险性是指劳动教养的对象需要有第三风险社会治安或侵害别人的可能性； 行为的紧急违法性是指劳动教养的对象需要有违法行为的存在，这种违法行为比较紧急但没达到需要刑法调整的程度； 矫治的必要性和比率性是指劳动教养方法的选择应当坚持“此外，别无更优”的原则，劳动教养期限应当与被劳动教养者的人身危险性、行为违法性成比率，国家应当间隔性地对劳动教养的实行进行持续审察，一旦达到了矫正的目的，即应解除劳动教养。第二，将一些轻微的、事实上没必要处以劳动教养的违法行为纳入行政处罚的范围。最后，通过对刑法的修改，减少部分罪的入罪条件，将事实上已构成犯罪但现在由劳动教养规制的行为纳入刑法的调整范围。在减少入罪条件的同时，应当促进刑罚实行的多元化，特别要重视轻刑的非监禁化（ 以罚金刑、社区服务、社区矫正等方法实行） ，打造轻罪“前科消灭规范”。

2. 劳动教养对象范围的程序法控制。实体法通过普适性的规范从整体上控制国家劳动教养权“触角”的范围，这种控制是抽象的、没办法自我达成的，需要实行者严格遵守法律方能真的达成。因此，需要对劳动教养的适用设定严格的程序，通过对程序的严格遵守，达成对国家权力的规制和对权利的保障，达到劳动教养的慎用、少用，最后达成在个案中控制劳动教养的适用。为此，需要达成劳动教养申请主体与决定主体的离别，打造劳动教养决定的听证规范，明确规定当事人申请解除劳动教养权及劳动教养持续审察等规范。

3. 劳动教养对象范围的证据控制。除非有证据证明并坚持法定的证明标准，不应当对公民实行劳动教养，这是预防国家滥用劳动教养权的要紧手段。国内《公安机关办理劳动教养案件规定》明确了劳动教养案件的证明标准，即“违法犯罪事实已经查清，证据确实充分”，但实践中是不是达到了此证明标准存在疑问。国内现在劳动教养由公安机关决定和实行，缺少外部监督； 《劳动教养决定书》和《劳动教养公告书》高度格式化，没说理的过程，是不是达到证明标准也就很难判断。因此，需要达成劳动教养决定过程的诉讼化，使控辩双方在第三方主持下进行公开证明、质证、辩论，在此首要条件下设定证明责任、证明标准来控制劳动教养的适用。通过证据控制劳动教养的适用主要涉及五个问题： （ 1） 明确需要证明的事情，包含违法行为及其风险性，行为人的人身危险性及有再犯的可能、确有拘禁矫治的必要。（ 2） 证明标准的设定。（ 3） 举证责任的分配。劳动教养的申请者应当举证证明适用劳动教养的必要性。（ 4） 举证不可以的法律后果是不能对公民进行劳动教养，没新的证据或事情，不能第三提起劳动教养申请。（ 5） 劳动教养决定文书中应当写明决定者依据证据形成心证的过程。

（ 三） 劳动教养程序的司法化。

劳动教养应当最后达成决定主体的中立化，最佳的主体是法官。劳动教养的审察决定程序应当完全达成诉讼化，申请对违法行为进行劳动教养的人处于控诉者的地位，被申请人处于被告人的地位，双方均有权聘任律师进行帮助，被申请人假如符合法律援助的条件，国家应当为其提供不收费的法律援助。案件的证明责任在申请方，被申请人原则上不负证明责任，但其可以提供证据为自己辩解。经过充分的质证、辩论后，法院在听取双方建议的基础上作出裁判。双方对法院的裁判都有权利提出上诉。当事人在劳动教养的实行过程中有权获得律师的帮忙，有权依法提出对劳动教养进行审察的申请。实行机关有义务每隔肯定期限对劳动教养的实行状况进行审察，符合解除条件的，依法向法院提出解除劳动教养。必要时，法院也可以应当事人申请而启动复查程序，决定是不是继续对申请人适用劳动教养。

注解。

①陈光中、［加］丹尼尔·普瑞方廷主编《联合国刑事司法准则与中国刑事法制》，法律出版社，1998 年，第 483 页。②储怀植： 《再论劳动教养规范合理性》，《中外法学》2001 年第 6 期。③陈瑞华： 《劳动教养的历史考察与深思》，《中外法学》2001 年第 6 期。在此文中，陈瑞华教授修正了他 2001 年提出的“通过改造中国的刑事制裁体系和行政制裁体系的方法，来最后废除劳动教养规范”的看法，觉得“在保留劳动教养规范的首要条件下讨论劳动教养立法”问题，将永远很难消除劳动教养本身反法治和非正义的嫌疑。应当变一下思路，以彻底废除劳动教养为基点来讨论“彻底取消这一规范”。