〔关键字〕 食品安全； 体系建设；监管
民以食为天。食品是人类赖以存活和进步的最基本的物质条件。在国内国民经济中，食品工业已成为第一大产业。依据有关资料显示，1993年至1998年，国内食品工业总产值由3430亿元增至6000亿元，平均每年递增12％。2003年国内食品工业总产值更是首破12000亿元，远远超越汽车工业总产值9400亿元的水平。但全球及国内接连不断发生的恶性食品安全事故却引发了大家对食品安全的高度关注，也促进各国政府重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题，各国纷纷加强了对本国食品安全的监管力度。
2003年4月16日，国内国家食品药品监督管理局正式挂牌，标志着国内食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，也表明了国内政府与时俱进、切实抓好食品安全工作的决心。然而，此后有关食品安全的负面消息依旧不断，通过大众媒体的深入追踪报道，大家了解了阜阳劣质奶粉、重庆火锅石蜡底料、太仓劣质肉松、山东"掺肥"龙口粉……。据媒体报道，《中国年轻人报》社会调查中心新近完成的一项有关食品安全的调查显示，最近频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注，82％的公众表示，这类事件"一定会" 引发自己对周围食品安全问题的担忧，13％的人表示"或许会"。国内现在的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，导致国内食品安全问题屡禁不绝的主要原因还是在于国内食品安全缺少完整的保障体系。大家觉得，在以后较长的一段时间里，国内应当把在整体上打造国内食品安全的保障体系作为食品安全工作重点和策略目的来达成。
1、基本打造和逐步健全国内食品安全法律体系
据大家初步统计，1949年到今天，国内部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法讲解与各类规范性文件等多达840篇。其中基本法律法规107篇、专项法律法规683篇、有关法律法规50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革开放前（1978年12月前）1篇、改革开放后（1978年12月后）832篇。国务院于1979年8月28日发布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》（现已失效），全国人大常委会于1982年11月19日发布了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（现已失效），全国人大常委会于1995年十月30日发布了现行有效的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称"《食品卫生法》"），这3个法律规定从法律层面上相继构成了国内改革开放后食品安全法律体系的核心，对国内的食品安全起到了要紧的、不可替代有哪些用途。
但伴随经济社会及科技的飞速发展和大家对食品安全问题认识的不断深化，国内现在的食品安全法律体系有的方面已经不可以适应当今食品安全形势的进步需要，作为食品安全法律体系的核心，《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导用途也有所减少。重要原因包含：
第一，《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。《食品卫生法》第四条规定："凡在中华人民共和国范围内从事食品生产经营的，都需要遵守本法。"从此条可以看出，《食品卫生法》的"食品"定义是狭义的，并没包含种植、养殖、储存等环节中的食品与与食品有关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而导致了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药很多残留、滥用抗生素、食品储存污染等很多问题的监管滞后和监管不力。
第二，《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实状况有所脱节。依据该法第三条的规定："国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。"而1998年机构改革之后，国内食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家水平监督检验检疫总局、海关总署等多个部委一同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加大食品安全工作的决定》第三对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当适应现实的改变做出相应的调整。
第三，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技进步所致使的食品安全的新状况、新问题大多尚未涉及。和经济发达国家的食品安全法规相比，国内缺少一系列保障食品安全的要紧规范。比如食品安全应对处置机制、食品安全风险评价规范、食品安全信用规范与食品安全信息发布规范等。同时，国内食品安全法律体系对"食品安全"等非常重要最基本的定义尚未有明确的法律概念。
第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生需要的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他紧急情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的需要，对违反卫生规定的当予重罚。然而依据该法，在一般违法状况下，除去责令改正和警告以外，五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内，且不说罚款的上限太低，这样"可以"也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间，极大概连区区五千元以下的罚款也不了了之。类似的规定总和起来，执法不力也就难免了。
再如，《食品卫生法》第三十九条规定：违反本法规定，生产经营不符合卫生指标的食品，导致紧急食物中毒事故或者其他紧急食源性疾患，对人体健康导致紧急风险的，依法追究刑事责任。而依据《刑法》第一百四十三条的规定，生产、销售不符合卫生指标的食品，只须足以导致紧急食物中毒事故或者其他紧急食源性疾患的，即构成犯罪，依法应予追究刑事责任。两者相比较可以看出，在同一罪名上，《食品卫生法》需要违法行为具备人身伤害后果才构成犯罪，而《刑法》则强调当违法行为具备风险人身健康的危险性时即构成犯罪。两者尺度的不统一，总是会导致行政执法部门在对待"足以导致紧急食物中毒事故或者其他紧急食源性疾患的"上述违法行为时，仅仅由于风险结果尚未发生，就依据《食品卫生法》做出不移交司法部门追究当事人刑事责任的决定，用行政处罚代替刑事追究。法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的可能，削减了法律的惩处力度，也为司法机关再度追究当事人的刑事责任导致了时间上的拖延。其重要原因是《食品卫生法》修订在前，《刑法》修订在后，这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注程度均有加重之势，《刑法》的修订是适应了当时食品安全的需要。可见《食品卫生法》的滞后性已经显现。
第五，现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其员工的监管职责的落实和失职责任的追究机制。
综上，在打造国内食品安全法律体系的过程中，应当第一抓紧组织修订《食品卫生法》。在是不是将《食品卫生法》修改为《食品安全法》的问题上，还有不认可见。大家觉得，食品卫生只是食品安全问题中的一部分，无论是从法律的名字还是从法律本身的内容考虑，食品安全法律体系都应围绕"食品安全"这一核心加以建设。建议办法有2、一种是把《食品卫生法》更名为《食品安全法》，作一次全方位修订和补充；另一种是重新制定一部《食品安全基本法》，作为食品安全范围的"母法"，其基本内容至少应当包含如下方面： （1）目的：综合促进和保障食品安全。（2）概念：明确"食品"、"食品安全"等名词的法律涵义。（3）食品安全监管范围：国家对食品安全实行从农田到餐桌的全过程监管。（4）监管体制：以法律的形式提出国内食品安全基本监管框架和各方职能。（5）食品安全监管原则：确保人民身体健康，重视科学依据，控制和预防并重，公开、客观、公正，等等。（6）社会其他各阶层的食品安全责任。以食品生产经营企业为主，还包含与食品有关的行业、食品行业协会与买家等。（7）应对处置。（8）标准测试，含市场准入。（9）安全风险评价。（10）信用体系。（11）食品安全信息互联网。（12）宣传教育。（13）行业协会、研究机构的推进。（14）法律责任。强调监管主体的违法责任、做好与《刑法》的衔接、对违法食品生产经营者设置严厉罚则。
法律的尊严是实行出来的，而不是拟定出来的。无论多严密、多健全的法律，还需要经由各级政府职能部门的正确实行，才能真的发挥其保障食品安全的强大规范用途。假如行政执法部门不严格执法或者出于各种缘由错误地理解和适用了食品安全法律法规，那样即使这类法律法规再健全，也不可以产生预期的成效。在如今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避。从大家知道并研究的一些案例看，有不少食品安全事故是因为失职或渎职等执法不力导致的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就不足为怪了。因此，"有法不依，执法不严，违法不究"成为国内食品安全监管部门执法中的一个顽症，究其缘由，不外乎是执法职员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方重压办"人情案"与部分执法职员以权谋私、地方保护等等。要做到依法行政，就需要重视对执法职员的法律培训和思想道德教育、制定严密的工作纪律和内部审批程序、健全行政执法职员责任追究机制、打造大案要案领导集体决定规范，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。
2、打造和健全统一协调、权责明晰的食品安全监管体系
国内如今的食品安全监管体制在延续历史做法的同时，更要向管理体制卓有效果的国家学习，使监管体制相对协调集中，渐渐开创国内科学、协调的食品安全监管新模式。长期以来，国内对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，其次则出现模糊或真空地带，给不法分子导致可乘之机。如此就出现了国内食品安全"都管但都管不好"的局面，也为一些部门权力寻租制造了借口。2003年3月十日，国务院宣布在原国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，其意图非常明显，在政出多门的状况下，期望国家食品药品监督管理局能起到协调用途。但因为管理构架、职责划分、行政本钱与部门协调等很多缘由，想要在短期内解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观。有学者觉得，应改变多头管理，向相对集中统一的方向进步。大家觉得，因为食品的产业链太长，国内的地域范围大，生产力进步水平极不平衡，不可能也非必要将食品安全的监管统一在一二个部门。目前，应重点解决食品监管职责过于分散的情况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过打造一种有效率和权威的协调机制提升监管效率，减少行政本钱。
第一，可以考虑在现行的部际食品安全联席协调会议的管理构造上有所发展，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的有关部门，彻底改变现在有关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面。国务院食品安全委员会由国务院总理或副总理出任主任，国家食品药品监督管理局、农业部、卫生部、质检局、工商总局、公安部、商务部、海关总署等有关部委领导或主管领导均成为该委员会成员（关系较为重大的正部级单位的一把手可作为委员会副主任）。委员会秘书长（或常务副主任）及委员会的办事机构或秘书处可以设在某个部委（局、办），承担该委员会的具体工作。食品安全委员会的主要职责有：（1）审议食品安全的有关法规或推行细节；（2）研究确定加大食品安全的重大政策；（3）审议全国食品安全工作的总体进步规划、计划；（4）确定需要向国务院汇报的重大议题；（5）督促规划、计划和有关重大工作的落实；（6）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故的查处；（7）指导各部门、各区域及全社会支持并参与食品安全宣传，推进食品安全健康进步。除此之外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品安全委员会相对应的机构。
第二，进一步探索多种管理模式，将对品种的管理和"划段"管理结合起来，对可以集中的管理链条和跨度不太大的品种可由1、二部门管理起来。对于需要"划段"的管理，要明确边界和衔接的方法办法，尤其是信息的交流和共享，职能上尽量防止交叉。
3、打造较为健全的食品安全应对处置体系
现在，国内在对食品的安全监管中尚未打造起较为健全的食品安全应对处置规范。从现实来看，一旦发生了食品安全事故，总是是监管部门事后仓促应付，有关部门匆匆召开联席会议，确定彼此的职责、工作分工和工作步骤。这种事后的应对处置方法已经不可以准时控制缘由日趋复杂的食品安全事故，也难以满足公众对政府高效处置此等事故的期望，更可能发生部门之间的互相推诿与信息交流的迟缓与不力。打造并不断健全食品安全应对处置机制，不只能够帮助上述问题的解决，还可以加大食品安全执法部门的队伍建设。
食品安全方面的应对管理过程由三阶段（事故发生前、发生中和发生后）组成，在每个阶段，都需要打造相应的应对管理机制。应对管理机制的打造应当围绕5个主要环节进行：应对信息采集、应对预防筹备、应对演习、损害控制处置与事后恢复。因此，需要打造应对计划系统、应对练习系统、应对感应系统、应对指挥中心（包含决策者与智囊、应对处置小组和应对处置专家）、应对监测系统和应对资源管理软件。事故发生前的管理活动要努力将事故解决在爆发前。事故发生中的管理活动应该注意将风险控制在最小范围内。事故发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。现在，北京、安徽、淮南、沈阳等地纷纷颁布了或马上颁布食品安全重大事故应对预案。 不能否认，应对预案在准时控制和减轻消除食品突发事故的害处、保障人民群众的生命安全和身体健康方面可以发挥肯定的积极推动作用。但，食品安全应对预案不同于食品安全应对处置机制，结合前面剖析，它们的主要不同是："预案"应付事后，"机制"管理事前、事中与事后，成一系统；"预案"具备可变性，"机制"具备长期性和稳定性；"预案"以事先交流为保障，"机制"以规范建设为保障；"预案"强调分工和职能，"机制"强调协作和职责；"预案"各地做法不一，"机制"则应全国统一，便于上令下达，下情上报。建议在各地现有些应对预案的基础上，逐步总结国内外有关经验，在国家层面上形成较为健全的、系统的食品安全应对处置机制，在全国统一实行。
打造食品安全应对处置机制的首要条件是有法可依。因此，国家在打造食品安全应对机制的同时，应抓紧颁布有关的法律法规，明确应对机制各部门及其负责人的法律责任，对主观上故意瞒报、不作为、隐瞒信息等行为，都需要追究法律责任。
[1][2]下一页
