1、问题的提出和演变
20世纪90年代初期，国内部分经济学家在讨论国内市场经济体制改革框架设计的问题时提出，社会保障的职能要从企业转移出来，将一部分国有资产看做是由过去的养老基金和医疗基金的积累所形成的划拨出来，由国有持股机构按基金预筹积累制进行委托经营。党的十四届三中全会将来，城镇企业职工的养老金规范引进了个人账户，由过去的现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的部分积累制转轨，所以产生了养老金隐性债务的问题。改革以前，离退休职员可以根据政府拟定的公式，按期地从所在单位领取退休金；改革将来，这部分退休金的现值成为政府所要承担的养老金隐性债务。关于这笔隐性债务的规模，不同机构有不一样的估计，最小的估计值是19000亿元，最大的估计值则高达76000亿元。
但，20世纪90年代中期的改革策略在推行时都回避了新规范怎么样偿还这笔债务的问题。1995年的两个改革策略在规范设计上都是把转轨时已经离退休的职工、正在工作的职工和此后参加工作的新职工覆盖到同一个基本养老保险计划之下，在财务技术上则采取了通过该计划中的社会统筹部分与向“中人”和“新人”的个人账户积累借钱的方法，来支付同一计划覆盖下的“老人”的养老金，由此形成了个人账户“空账”的问题。据有关部门统计，现在积累的“空账”已近5000亿元。尽管这样，基本养老保险计划还是从1998年开始便出现了当年收不抵支的状况，于是中央政府不能不从财政收入中以每年数百亿元的规模用来填补该计划的缺口。1997年，中央政府过去试图通过强制实行全国统筹等手段来解决基本养老保险计划所暴露出来的问题，但一直没办法达成。
在以上努力均未奏效的状况下，政府有关部门、理论政策界提出了多种设想，包含开征社会保障税、向非国有企业扩大基本养老保险覆盖面等。经过2000年的大讨论，国务院做出决定，以减持国有股的10%和中央财政特别拨款的筹资来补偿养老金隐性债务，并成立全国社会保障理事会掌管和经营这部分资产。但，国有股减持的策略一经提出，便遭到了股市投资者的激烈反对，不能不于2001伞6月份紧急叫停。国有股减持的紧急叫停也使得全国社会保障基金理事会中断了资金来源，不只这样，全国社会保障基金迄今也未形成一个明确的支出需要。
党的十六大将来，中央决定改革国有资产管理体制，对国有资产实行基于行政层级的分级管理。在这样的情况下，怎么样偿还养老金隐性债务的问题再度浮出水面。吴敬琏等经济学家觉得，在对国有资产实行分级管理之前，应当先将部分国有资产划拨给全国社会保障基金理事会营运管理，专门用于补偿养老金隐性债务。
2、可能的“划资”方法
假如把划拨国有资产的最后目的明确规定于偿还养老金隐性债务，那样最基本的问题是由什么机构来接收划拨后的资产。事实上，划拨国有资产还应当产生另外一个用途，即能够帮助国有资产退出角逐性范围，帮助企业打造愈加有效的公司治理结构。把这两个问题结合起来，理想的状况应该是接收划拨资产的机构可以在有效偿还养老金隐性债务的同时，也可以在企业的公司治理中发挥用途。
假如以股权出售的方法划拨给全国社会保障基金理事会，那样社保基金理事会自己几乎可以一定不可以成为所有被划拨国有股权的企业的一个合格股东，为了克服这个困难，社保理事会势必要聘请外部的资产管理机构来推广托管股权。还有另外一种设计思路，马上部分国有股的获益权赋予社保基金理事会，而国资委仍然代表国家行使出资人职责，但这好像同样会带来权利割裂的问题，同时，全国社会保障基金理事会也就只能作为一个养老金现金流的出纳机构而存在了。从社会保障计划的财务原理上讲，这样的情况下理事会未必有充分的原因存在：假如只不过现金的收付，它可以完全由一个现收现付的计划所代替。
另一种策略是，由国资委对社会保障基金理事会负债，后者对前者的债权形成资产，并对养老金隐性债务的债权人负债；或是直接以债权形式划拨给社保基金理事会，而社保基金理事会则要以此担负养老金隐性债务的负债。实行这种债权划拨策略，重点的问题是社保基金需要把债权变现，因此需要以与此债权有关的资产为抵押发行债券，于是，最后的问题是怎么样回购和兑付这类债券。
在股权划拨和债权划拨之间，或许08够找出第三种划拨方法，即社保基金理事会作为一个临时性持股机构持有划拨的股权，在其卖出股权之前，持股处于封闭期，对企业的控制权由国资委学会；股权卖出之后，社保基金要以所得现金偿还养老金负债，而公司控制权也要从国资委转移到实质购买股权的投资者。
需要说明的是，无论以上述咽附方法推行划拨，都还面临着另外—个问题，即划拨后的债权是由全国社会保障基金理事会—家拥有，还是在国内成立多家社会保障基金事会。就此而言，可能的权衡有如下两个：1、在国有资产实行分级管理的基础上，可能需要每一个省单独成立一个社保基金保障会，来接收本级政府国有资产管理机构基于划拨国有资产的债权，并发行债券。
第二，不考虑国有资产管理体制的制约，通盘考虑中央和各省国有资产需要和可以划拨的国有资产数目，以资产总量为抵押，按肯定抵押率，分期发行债券，由全国社会保障基金理事会持有，并按各地划拨比率进行分配；债券的投资收益分为两部分：假如实质ROI在约定回报率以下或相等，则按划拨比率向各省分配；假如ROI高于约定回报率，高出的部分可以用于国内的基本养老保险收入再分配。
大家还要从资本市场的视角来考察以上两种选择。第一，当投资工具供给由于划拨而增加时，怎么样使得投资的有效需要同时增加?第二，资本市场是一个存在多重均衡的市场，只有相同种类投资者的数目足够多时，才大概形成这种投资者行为的一个局部均衡。这意味着，多个社保基金如此的长期投资者参与资本市场将会推进资本市场的稳定。这好像支持第一个选择。但，在第二个选择中，倘若全国社会保障基金理事会可以选择足够多的投资推广托管人，而这类投资推广托管人的行为又能遭到切实有效的外部监管，那样这类推广托管人一样可以构成资本市场中的长期稳定的力量。最后，行为金融学的一个原理觉得，投资者的多样化或有助于防范资本市场的系统性风险，那样，将划拨资产的投资纳入到现有些市场体系中来，抑或是另辟新的债券市场，哪种做法更有益于防范投资风险呢?
依据改革的历史经验，第一种选择或许更容易操作。这样操作的基本模式是，由全国社会保障基金理事会接收国资委管理的国有资产划拨出来的资产，同时，各省的社会保障基金理事会接收各自所辖的国有资产管理机构划拨出来的资产。这种操作上的便利性所要同意的代价是，划拨计划本身不会拥有收入再分配的功能，所以各省主要凭着当地区国有资产的划拨来解决问题。采取第二种模式的主要障碍在于各地可能没足够的意愿来委托全国社会保障基金理事会推广托管其划拨资产。
综上所述，可能的基本划拨方法大致有以下几种：股权的集中划拨，股权的分散划拨，债权的集中划拨，债权的分散划拨。实践过程中或许会在以上几种方法的基础之上出现某些变式，如分散划拨条件下的集中委托经营或部分集中委托经营。具体采取什么方法应当是中央与每个地方政府协商的结果。
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