中图分类号： D035.2 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0125-04

The Market Challenges and Countermeasures of the

Training of Cadres in China

LI Ce

（School of Public Management， Northwest University， Xi’an 710127， China ）

Abstract： Either from the perspective of related theoretical research or specific practice， the current supply mode of cadre education is challenged by the market reformation. The reason of formation of this cadre education in our country is very complicated and unique. Thus，the reform of this kind education should not simply use the method of “privatization” in western countries， but introduce “entrepreneurship” to enhance the quality of existing cadre training institutions as the primary task， based on concrete environment and advancing step by step orderly.

Key words： cadre education training； marketization； supply mode； reformation

1、干部教育培训面临的市场化挑战

国内干部教育培训所面临的市场化挑战重压既来自于理论研究的进步，又源于具体实践。

（一）理论重压

美国经济学家萨缪尔森最早给出了公共物品的明确概念，觉得公共物品是指“每一个人对这种商品的消费，都不会致使别的人对该商品消费的降低”[1]，即公共物品在消费上具备排他性和非角逐性。依据上述概念，干部教育培训是公共物品，至少是一种准公共物品。而公共物品的供给理论先后出现了以下主要看法：（1）基于“市场失灵”的“公共物品提供的政府观”。此看法觉得公共物品消费的非角逐性和非排他性势必致使“市场失灵”，所以公共物品的有效供给主体只能是政府。（2）基于“政府失灵”的“新公共管理”和“民营化”理念。此看法觉得市场的效率优势明显，倡导用市场方法和企业精神改革官僚体制，倡导公共物品供给机制的“私有化”。至此，政府不再是唯一供给主体，甚至在某些范围已不再是供给主体。（3）基于“公共事务分散治理”的“多中心”治理理论，倡导物品自主供给和供给主体的多样化。从公共物品供给理论的进步而言，政府作为唯一的提供主体垄断经营公共物品已为理论界所诟病。基于公共物品及其供给理论，不少学者觉得现有干部教育培训效率不高、整体不经济的根源就是政府垄断供给缺少角逐机制和本钱控制意识，因此倡导公共物品供给模式的市场化，并觉得作为准公共物品的干部教育培训供给至少应有限市场化。[2]

（二）实践重压

在“新公共管理”理论尤其是“民营化”思潮的席卷下，上世纪70年代西方国家相继出现了针对国有企业的私有化改革和针对政府公共部门“企业精神改造”运动，其中以英国最具代表性和最为彻底。以“民营化”为主要方法的公共物品供给模式改革理论得到了广泛而深入的实践，获得了不小的收获。

结合国内实质，改革开放以来，伴随思想解放的深入和理论上的不断突破，执政党和民众的“市场观念”不断改进，国家对资本的规制日益放松，针对教育、医疗、交通基础设施建设等公共物品提供进行了市场化改造的很多尝试，获得了显而易见的成绩，“市场化”理念已渐渐深入人心。党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中发挥决定性用途”，市场化改革已是大势所趋，相应改革手段的逐步落实不可防止地会波及干部教育培训的供给。同时，国家在2011年就全方位部署展开了新一轮的事业单位改革，其核心理念就是“发挥政府主导、社会力量参与和市场机制用途，达成公益服务提供主体多样化和提供方法多元化”，[3]这种“多元参与、分类改革”的思想来然触动作为事业单位的公办干部教育培训机构。

从现在国内干部教育培训实践来看，整体上以政府供给为主，立足于政府① 公办的专门干部教育培训机构提供，并辅之以有限的高校参与和国际交流，市场化水平极低。但在具体操作中，针对现有供给模式的调整和革新从未停止，但囿于体制原因，一直处于渐进推行、分项改革、自下而上、实质操作层面优先的状况。如干部教育培训机构都率先启动了后勤管理方面的改革，在权限范围内尝试引进市场机制，开始临时聘用校外优质资源增强师资力量。政府逐步重视借助社会其他资源开辟干部教育培训新基地，面向国内外尝试拓展委托培训…… 但伴随时间的推移，止步于微观层面的分项改革红利几乎耗尽，由易到难的调整渐入瓶颈，干部教育培训供给模式改革的顶层设计呼之欲出。《2010-2020年干部教育培训改革纲要》已明确提出“打造激起干部教育培训机构办学活力的角逐择优机制”，干部教育培训市场化改革已箭在弦上。 综上所述，无论是就理论研究还是就国际国内实践经验而言，现有些干部教育培训供给模式都备受重压，市场化挑战已是摆在眼前的不争事实。

2、现有供给模式的形成缘由

国内干部教育培训工作脱胎于中共的干部教育②实践，现有供给模式的形成有其深刻的历史缘由和现实缘由。

（一）历史缘由

1. 外面环境长期不稳定。中共成立后，先后历经大革命时期、土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期，直到建国执政，乃至改革开放和社会主义现代化建设时期，干部教育基本随着其整个进步经历。在学会革命武装打造政权之前，马克思主义的宣传和革命思想的灌输都是通过举办各种学校和培训机构进行，通过教育的方法培养工农运动干部。在外面条件极其艰难的土地革命和抗日战争时期，共产党也从未停止对干部教育工作的拓展。从解放战争时期开始，干部教育又面临着策略上的重大调整和干部队伍大规模调动的特殊形势，即使是建国后，经济进步和政治改革也长期处于“摸着石头过河”的状况。面对新的革命任务，干部教育工作中的迂回和反复也时有发生。早期的战时环境和改革开放前的艰难探索都使得干部教育长期处于“革命状况”，存活环境极不稳定。在这种环境下，为保证有相当的人力、物力投入，确保干部教育工作持续高效拓展，政府供给几乎是唯一有效的选择。而这种供给模式一旦形成并持续运营一段时间后，就会飞速形成错综复杂的利益互联网并与政治体制相适应，即使是外面环境变化也很难摆脱其历史惯性。

2. 执政党高度看重。中共自诞生之日起就十分看重干部教育工作，并一直视其为关乎全党大局的策略性和基础性工作。毛泽东在1938年指出“政治路线确定之后，干部就是决定原因。因此，有计划地培养大量的新干部，就是大家的战斗任务”，[4]随后中央还成立了干部教育部。
1942年2月中共中央明确提出“干部教育第一”的方针，并指出，“在现在条件下，干部教育工作，在全部教育工作中的比重，应该是第一位的。而在职干部教育工作，在全部干部教育工作中的比重，又应该是第一位的”。[5]在特殊时期，被视为获胜秘籍的干部教育不可能“假手别人”，必然处于共产党的独立领导之下。政府垄断、公办公营在此有其自己的逻辑。成为执政党后，这种思想也并无改变，依赖各级党组织的特殊用途对干部教育事业的直接控制反而有所加大。即使是在“党政分开”的改革思路下，对干部教育阵地的坚守和直接控制也无丝毫松懈。过早地意识到干部教育的价值和用途，使得干部教育工作被赋予无以复加的地位并长期置于共产党的直接领导之下，坚持公办公营，不容其他力量随便介入。政府垄断供给在此有其特殊的历史渊源。

3. 与普通教育资源共享。干部教育与普通国民教育有着千丝万缕的联系，在相当长的时间内，干部教育客观上发挥着国民教育有哪些用途，而国民教育也具体承担着干部教育的任务。在干部教育活动拓展的早期，因为教育对象本身常识水平有限，文化教育占据了干部教育内容的非常大比率，加之当时整个社会教育资源的匮乏，干部教育资源客观上起着国民教育有哪些用途，“干部教育”几乎等同于“公办教育”。如在外面环境相对稳定的苏区和延安时期，共产党创办的很多军事、财经、师范、艺术类专业干部学校和干部练习班成为了当时社会高等教育的实体和中坚，几乎就是当地普通国民教育的全部载体，其本身非常难区别到底是专门的干部教育机构还是普通高等教育机构。当然，干部教育和普通国民教育的关系还表目前普通教育也有承担干部教育任务的传统，特别是在建国后，中共很多运用普通教育资源进行干部教育，高等教育担负着培养国家建设干部的任务。“一五”计划就曾明确需要把普通教育系统中的相当一部分纳入干部教育轨道。
1950年起依托高校打造了各种马列主义夜校和夜大学，作为干部教育的业余专职理论学校，并依托大专院校开办培训机构。
1954年全国高等财经学校教育会议需要财经院校把调训在职干部作为重点工作。全国政法教育会议需要综合大学法律系、政法学院招收工农干部、在职干部。因此，传统干部教育资源与普通教育密切有关，甚至难分彼此，长期资源共享。在政府全方位供给社会普通教育的背景下，干部教育为政府所直接供给便成为顺理成章的事情。

（二）现实缘由

1. 机构进步的特殊性。干部教育培训功能日益拓展，除承担部分学历教育的任务以外，还承担着有关范围的社会科学研究，为政府和社会提供专业咨询。政治、管理、经济、法学等有关学科群的协调并进，教学、科研、咨询三位一体的进步模式让干部教育培训机构的社会功能大为拓展。无论是适应教育规律，符合教学活动内在需要，还是来自于部门利益诉求，干部教育培训机构功能复合拓展已成为现实，且为法律所确认和保障。然而，干部教育培训机构业务的综合进步也为机构膨胀埋下了隐患。
2003年，中组部会同中央党校、中央政策研究室、国家行政学院组成课题组，就“加大和改进干部教育培训”拓展调查，全国共有县以上培训基地4501所，其中党校3115所，行政学院295所，干部院校424所，培训中心667个，同期可容纳学员132万，总资产达325亿，教职工18.4万，教研职员10.8万，正高职称6034人，副高职称2.7万人。[5]近些年来未有大范围的撤并调整，总体数目基本稳定。面对这样庞大的基础资源，政府垄断供给有其“明知不可为而为之”的无奈。一方面，干部教育机构无论在历史进步中还是在当下社会，都不只履行着干部教育培训的职责，对其效能还有着其他原因的考量。其次，因为各种职能彼此交叉很难简单剥离，对其调整撤并也并不是只不过取消某一干部教育培训机构那样简单。针对干部教育培训供给模式的改革，单就现有公办干部教育培训机构的去留都困难重重，掣肘颇多。

2. 市场发育有待完善。市场的进步水平主要解决公共物品供给方缺点[6]的问题，决定着公共物品供给选择的可能和可选择的程度。它不只需要存在现成的供需买卖市场，而且需要该市场能拓展有效角逐。国内现在设立有很多的公办干部教育培训机构，且实质承担着干部教育培训的主体工作，各公办教育培训机构依据党委和政府的行政命令拓展平时工作。除去公办公营机构外，存在少量的市场供给。一方面，各级党委组织部门借助高校的学科和师资优势，在很多高等院校建有干部教育培训基地，委托高校不定时开办各种培训机构。双方有明确或隐性的合同协定，以政府预算列支，高校参与干部教育培训在实质中具备了相当的市场主体资格，但这种市场供给在选择中行政计划程度过高，不太明显。其次，近年来“积极借助境外著名大学和其他培训机构”拓展干部教育培训，则是比较明显的市场供给。但现在国内的干部教育培训供给模式大体上仍以政府供给为主，虽有少量的市场供给隐藏于委托高校培训或显现于境外培训，但毕竟数目太少，影响不大。有竞争优势的纯私营性质的社会培训机构尚未出现，非盈利机构进步停滞不前。市场主体发育不完善，干部教育培训市场化步履蹒跚。 3. 政府治理能力不高。政府的治理水平主要解决公共物品需要方缺点[6]的问题，“假如政府没充当精明买主的能力，不断增加的角逐也就毫无意义”。[7]国内的干部教育培训既无明确的市场准入资格规定，也无成熟的行业准则，更无细致有效的评估体系。因此，既没办法引入市场资本也无力监控和评估。政府面向市场购买服务的能力很有限，合同管理技能缺少。在政府治理水平较低的状况下贸然开放市场，导致的结果不是政府彻底舍弃合同管理权力致使市场盲目逐利，就是政府紧急缺少合同管理的技术和能力，没办法正常控制和引导供给方合理盈利，不只有损公平，且长远来讲也妨碍效率提升。这在固有些公共物品供给模式调整的案例中不乏其例。政府治理能力的缺少，是现在国内干部教育培训供给模式改革节奏缓慢、无实质性进展的根本缘由，也是最大风险之所在。

3、干部教育培训改革进步对策

（一）对干部教育培训传统理念进行扬弃

第一，革新领导理念。高度看重未必要独立组织，独立领导也不意味着要公办公营垄断供给，肩负供给责任更不意味着直接参与商品生产与提供，而要政府广泛动员社会资源一同搞好干部教育培训，借助市场机制面向社会购买商品和服务，在确保有效领导的首要条件下适度提升干部教育培训机构的办学自主性和组织灵活性。第二，正确评估干部教育培训价值，尤其是思想政治教育的实质效能。干部教育培训用途的发挥有赖于相应规范建设和民主法治建设的相互配套。对培训机构来讲，目的定位应该扬长避短，侧重于常识、技能的提升。即便有培育公共精神的责任感，也应着眼于“解惑”或“是非分明”。[8] 第三，理顺干部教育培训和学历教育关系，合理控制规模，防止“副业”冲淡“主业”。

（二）适应市场趋势，分步有序推行改革

“市场化”是大势所趋，这在国际国内的实践中已被广泛证明。国内干部教育培训的内外部环境也发生了较大的变化，外部环境的稳定、市场的兴盛使得干部教育培训也不可以死守政府垄断供给这一老套路。干部教育培训要适应形势主动改革，正视市场优势，借用市场机制提升效率。这一点，对于干部教育培训管理部门和推行部门都同样适用。“市场化”的重点并不在于公办还是私营的问题，其核心在于有无有效角逐。“市场化”除去引进私人资本进行“民营化”以外，还在于引进“企业精神”改造公共部门。立足国内干部教育培训的实质，恐怕后者才是当务之急。目前中国干部教育培训改革的重点应在于优化整理传统培训机构资源，达成公立干部教育培训体制内部充分角逐。[9] （1）因为自己进步的特殊性，现有些公办干部教育培训机构臃肿、职员数目庞大、涉及资源海量，抛弃不需要另辟蹊径除去可行性问题外，整体是不是经济也值得考虑，单是现有些人员分流问题就横亘在前而很难解决。（2）现有些干部教育培训市场尚未形成，未有能和政府公办机构相抗衡的供给主体，有效角逐没办法形成，很难达到预期目的。（3）政府治理水平也尚待改观。作为现代政府治理水平核心的合同管理能力还不高，有效的干部教育培训标准和评估体系尚未打造，不可以保证有效监管。因此，激进的市场化方法在此并不适用。目前的干部教育培训改革仍应立足于公办机构自己改革“挤压”效率，长远来讲需依靠于市场寻求总体效率的突破，这应该是分步推行的，不可一蹴而就。

（三）立足具体环境，推进干部教育培训改革

1. 提升政府治理水平。具体到干部教育培训问题而言，提升政府治理水平就是要提升政府合同管理的能力。政府要可以明确参与主体的资质认证标准并明示市场准入程序以便面向社会开放市场，要可以明确干部教育培训标准，要在很多的竞标者中借助肯定的机制公平公开地筛选最佳竞标者，要可以明确准确地和他们签订合同，要有足够的控制力来保证如约履行，要有明确可行的规范和方法能对市场提供的干部教育培训服务进行评估，要可以准时解决风险处置突发事件。上述能力在政府参与市场角逐或直接从市场购买服务的过程中缺一不可。

2. 促进内部角逐形成。要引进角逐机制，激起现有公办干部教育培训机构潜力。借助企业精神改革公共部门的具体做法就是将客户驱使、市场导向、本钱控制、多主体角逐等很多企业营运管理理念移植到现有些公办干部教育培训机构中，优先促进内部市场的形成，以期提升效率。这一点在现有干部教育培训资源的借助上非常重要。一方面，干部教育培训管理部门的指标分配要打造在基本的效能优势比较上。其次，干部教育培训推行部门要在内部勉励、提升效率上下功夫。要擅长统筹借助社会优质教育资源，不断提升自己竞争优势，以迎接市场化挑战。

3. 培育外部市场力量。政府要尽快拟定干部教育培训市场的准入和退出机制，完善市场环境。对承担干部教育培训职能的社会培训机构根据认证标准进行资质鉴别和市场准入，如此就能保证有意愿参与干部教育培训的单位或个人可以正常进入市场。同时要打造相应的淘汰与退出机制，使用方法制保障和政策倾斜扶持社会干部教育培训机构，早日形成具备相当市场竞争优势的社会机构参与干部教育培训，为多主体供给打下基础。要大力促进非盈利组织的进步，早日打造干部教育培训指导委员会和干部教育培训评估委员会等社会组织参与干部教育培训工作。

“市场化”改革已是国内干部教育培训无法避免的挑战，政府垄断供给的模式备受冲击。但国内干部教育培训现有供给模式的形成有着复杂的历史和现实缘由。政府垄断供给有其阶段必要性和现实合理性，市场化改革不应简单挪用西方“民营化”改革激进推进公办干部教育培训机构的市场化，要渐进式地推进改革。长期目的要寄期望于市场机制用途的发挥；中期目的要立足于现有资源潜力和市场潜力的同步激起；短期目的仍需以引进企业精神改造公共部门为重点，努力提升干部教育培训活动的整体效能。